甘阳：公民个体为本、统一宪政立国

人类社会是否真有能力以自己的反思和选择去建立一个好政府，抑或注定只能把自己的政治命运交付给偶然性和暴力，这一重大问题的决定权似已悬于这个国家的人民，将由他们的行为和示范来说明。果如此，则我们实有充分理由认为，我们现在所处的危机时刻毋宁是千载难逢之机，因为人类最重大的决定有待在这个时刻作出。但也正因为如此，如果我们这个国家不幸作出错误的选择，那么这不幸将被看成是全人类的不幸。

引论：中国政治改革的理念与目标:：摆脱中央集权制与区域寡头制的历史循环

如果我们希望我们正在搭架的政治体制能长治久安，那我们就要高瞻远瞩地使之经得起未来种种变迁的冲击。

――麦迪孙

我在1992年3月发表的一篇文章中曾提出如下问题：

中国政治社会的组建原则是否真的永远只能象历来那样在中央集权制与区域寡头制（provincialoligarchies）之间摆荡，而根本不可能以个人本位原则建立？如果说，本世纪以来中国人曾一再以国家独立和民族自由这种大群体来取代个人独立与个人自由，那么近年来是否已在滋生另一种危险，即以"地方〃这种次大群体再度障蔽了个体？[1]

我的这一疑虑最初主要是由89年后海外风起云涌的关于中国应建成邦联或联邦的种种讨论所引发的，但以后这同样的疑虑亦随着声势更大的种种地方分权论的提出而有增无已，以致我在不久前一篇论及中央与地方关系的文章中又再次提出了这一问题。[2]确实，我耽心，在这世纪之交，我们是否又一次被一种似是而非的提问方式和论证方式弄得模糊了问题的根本，从而离宪政民主的目标不是越来越近，反而越来越远？事实上，无论是有关邦联联邦的讨论，还是关于中央与地方关系的讨论，都向我们提出了一个无可回避但却被论者们普遍忽视的最基本政治哲学问题，这就是：现代政治社会的基础或基本单位究竟是什么？是公民个体，还是地方权力或中央权力？

一旦我们从这一根本点上提出问题，那就可以立即看出，近年来的地方分权论者和邦联联邦论者就理论上而言，事实上大多是在重复当年美国建国初期"反联邦党人〃的基本主张，亦即他们着重的是以地方权力来取代或抗衡中央权力，而不是致力于论证中央权力必须来自于作为政治主体的公民们的直接授权。就政治哲学的意义上讲，这种取向恰如当年的反联邦党人一样，实际上是把地方共同体而非公民个体看成是政治社会的基本单位，从而主张把中央权力的正当性（legitimacy）建立在地方权力的基础上。[3]

但是，我们应当记得，美国日后宪政民主的发展并非以"反联邦党人〃的主张为理论基础，而恰恰是以否定"反联邦党人〃的理论为前提。这就是麦迪孙等"联邦党人〃为奠定美国宪政民主的基础而作的努力。麦迪孙在费城会议前夕的一系列笔记，特别是"古今邦联札记〃（NotesonAncientandModernConfederacies）以及"美国政治体制之痼疾〃（VicesofthePoliticalSystemoftheUnitedStates）等尤其为费城制宪会议作了重要的理论准备，[4]其基本着眼点正是要颠覆"反联邦党人〃这种以地方权力为政治中轴的政治观，从而奠定了宪政民主的两条最基本原则即：1。政治社会的基础或基本单位只能是作为个人的公民个体，而不能是地方共同体；2。中央权力的正当性基础必须来自于公民们的直接授权，而不能由诸地方权力间接授权。这两条原则事实上是一体之两面，即我所谓"公民个体为本、统一宪政立国〃。

我个人认为，"公民个体为本、统一宪政立国〃这一宪政民主原则不仅是一般地适用于中国，而且事实上是特别地适用于中国的所谓"中央与地方〃关系，因为中国传统政治之所以历来跳不出那种在中央集权制与区域寡头制之间来回摆荡的历史循环，其原因恰恰在于它从未致力寻求把中央权力直接奠基于公民个体本位，而总是习惯于把政治拘囿于只在"中央与地方〃这种矛盾里翻跟斗的传统格局。在这种意义上，我们可以说，今日中国政治的根本课题是要一劳永逸地摆脱历来那种在中央集权制与区域寡头制之间来回摆荡的历史循环，彻底奠定"公民个体为本，统一宪政立国〃的现代政治社会。也正是由此着眼，尽管我相当理解许多地方分权论者和邦联联邦论者的良好愿望，但我仍然不能不强调，如果我们今日仍不能牢固地树立起"公民个体为本、统一宪政立国〃的政治原则，那么在实践上事实上也将仍然不免重蹈中国传统政治那种在中央集权制与区域寡头制之间来回摆荡的历史循环。

诚然，今天"社群主义〃（communitarianism）等思潮的兴起已对个体本位原则提出了相当的挑战，[5]女性主义政治理论更尖锐指出西方宪政民主从未能真正落实个人本位而是"家长本位〃，[6]但我以为这些批评的价值更多地是有助于深化对问题的理解，[7]而非取代宪政民主原则作为"政治社会〃基本构架的安排。[8]尤其是，今日中国有关论者的注意点与当年美国的反联邦党人一样，并非在于家庭邻里等单位，而是在于仅次于中央权力的地方政治权力机构（中国的省市），这就使我们更有必要强调，宪政民主这一政治安排不允许出现所谓"主权内的主权〃（imperiuminimperio）。换言之，现代政治社会的基本单位只能是公民个体这一原则同时意味着，公民个体与中央国家之间必须具有直接性的政治联系，不容任何地区共同体从中加以阻断或切断这种政治联系。所谓"公民〃这一概念就其本义就预设了"国家〃的概念：公民者乃一"国〃之公民，非一省一区之公民也。中国政治改革的目标由此决不是要以"地方权力〃之名来切断或阻断公民与中央国家之间的这一政治联系，而是要使这一政治联系高度民主化。

为避免问题的混淆和不必要的纠缠，我愿在此首先明确这里提出的问题所在：我与许多论者目前的分歧并不在于地方是否应当有权（当然应当有），更不在于是否应当发展地方民主（当然应该大力发展），相反，我在这里想要提出的是一个更根本性的问题，这就是中央权力的正当性（legitimacy）基础应当落实于何处的问题。这一问题之所以必须明确提出，是因为它是任何政治体制不可回避的首要问题和中心环节。我和许多论者的根本分歧正是在这个问题上，亦即在我看来今日相当多的论者事实上试图以地方权力作为中国政治社会的基础，从而力图论证今后中国的中央权力应当将其正当性基础落实在地方权力上，而这在我看来将会导致某种变相的甚至赤裸裸的"主权中的主权〃这种畸形政治，从而再次重复中国历来那种从中央集权摆向区域寡头政治的老路；因此我要强调的论点是：中央权力的正当性基础决不能来自于（从而依赖于）地方权力，而必须直接来自于全国公民，因为政治社会的唯一真实基础只能是作为个人的每一公民，而非任何一级地方权力。我以为明确这一点对于我们如何看待中国政治改革的目标具有根本的重要性，因为说到底，中国政治改革的中心问题是要重新奠定中国中央权力的正当性基础问题。

我以为今日中国政治改革者的胸襟和抱负绝不应该固步自封地在所谓"中央与地方〃之争中单纯地站在所谓"地方〃一边，而是应如韦伯当年那样大力论证，社会经济发展越是多元分殊，中央权力就越有必要将自身立足于全民直选的大众民主基础之上，否则必处处受制于各种地方或集团利益。[9]我完全不同意许多地方分权论者那种认为全国直选不仅不可能而且"不可欲〃，因为"即使实现也成本太高而相对效益较差〃的观点。[10]在我看来这种论点事实上反映了今日相当一部分中国自由派知识分子患有韦伯当年所批判的"民主恐惧症〃。我以为我们应当看到，晚近以来所谓"中央与地方〃的张力加剧恰恰也提供了中国政治改革的内在动力，因为这种张力实际上表明，在现代经济发展促成社会高度分殊化条件下，中央权力将必须寻求重新奠定自己的权力基础，而这事实上将为走向"公民个体为本、统一宪法立国〃提供某种可能，因为事实上所有发达经济民族加强中央权力的最有效手段无一例外都是走向中央权力由全国大选直接产生。我们应该做的是不失时机地强调，由于中国社会经济已走向高度多元分殊发展，中国的中央权力走向由全国大选直接产生已成为无可回避的问题。[11]我以为应该注意到，关于中央权力走向直选即全国人大代表的全国直接选举问题在中国至少已可以讨论，而且即使我们并不期待这一步会很快迈出，此问题在理论上的迫切性也已不容忽视。本文的目的即想就此初步提出一些理论上的问题。

上篇：筑基长治久安的政治体制

只要深思熟虑、反复掂量，我们就会断然作出这样的判断：强壮的政府与自由的保障乃须臾不可分离。

一、地方分权论的阙失

我在1992年的那篇文章中曾经说过，八九年以来虽然联邦邦联之议在中文世界不绝于耳，但事实上鲜见中国的"联邦党人〃，而是到处只见中国的"反联邦党人〃。这其实是不足为怪的。因为不管是近年来的邦联联邦论者，还是地方分权论者，其基本政治取向已经决定了他们只可能采取当年美国"反联邦党人〃的立论和立场，而不可能采取美国"联邦党人〃的立论和立场。原因非常简单：美国建国时期所谓"联邦党人〃和"反联邦党人〃之争，就是当年美国的"中央与地方〃之争。"联邦党人〃是当时美国的"中央派〃、"集权派〃，而"反联邦党人〃则是"地方派〃、"分权派〃。而且"反联邦党人〃的基本出发点也与中国的地方分权论者和邦联联邦论者完全一样，即都是以弱化、虚化、以致空洞化中央权力为指归，而他们之所以如此着眼亦都出于非常正当的动机，即认为中央权力的强化必然带来专制。但如我们所知，日后被称为美国宪政民主之父的并不是"反联邦党人〃，而恰恰是"联邦党人〃，这就已经足以提示我们：中央集权未必一定就是专制，而地方分权也并不必然就是民主。我愿在此引用托克维尔的名言："就我而言，我无法想象一个民族没有高度的政府集权可以生存，更不必说繁荣昌盛。〃[12]

这里想要指出的是，目前一些论者似乎往往从"反联邦党人〃的立论和立场来了解美国"联邦党人〃以致美国宪政民主的理论和经验，然后又以这种误解为根据来论证今后中国的中央权力应当将其正当性基础落实在地方权力上。我想在这里以吴国光和郑永年的《论中央－地方关系》为例，[13]这首先是因为此书是地方分权论中最有分量的论述之一，同时，不同于流俗的地方分权论，此书相当正确地强调了要摆脱"集权－分权－再集权〃的历史循环，认为在把大量权力下放给地方的同时，"要建设一个强有力的中央，以有效行使政府集中〃（页137）。但问题在于，他们提出来的解决之道，即他们所谓"发展地域民主〃，在我看来只可能与他们的目标背道而驰，因为这一路向事实上决不可能导向"建设一个强有力的中央〃，而是只能导致一个高度依赖性的中央，即一个日益受地方权力牵制而无自身独立权力基础的中央。这是因为所谓"地域民主论〃实质上是主张，加强中央权力之道就是加强地方权力，要建设一个强有力的中央就要把中央权力建筑在强有力的地方权力上：中央通过吸纳地方实力派来加强自身的权力基础，并通过地方权力来达到国家整合的功能，这也就是作者所谓"对地方来说，它是巩固地方权力并参与中央政治的途径；而对中央来说，它则是中央政府用以整合地方势力、增强中央权威的手段〃（页153）。不奇怪，作者最后提出的中国政治改革方案就是"把吸收地方精英制度化〃作为"重组中央政府的政治议程〃（页161）。

相当清楚，这是一种以地方权力为中轴的政治安排。在这种政治安排下，中央权力与个体公民的政治关系是以地方权力为中介的，亦即中央主要是通过地方权力来达及公民，而公民们则是通过地方权力在中央的代表来得到代表，中央权力与个体公民这两造之间只有间接性的政治联系。这样一种政治安排体现为选举政治则必然是间接选举，事实上这正是作者们的主张（页143），因为他们认为全国直选"即使实现也成本太高而相对效益较差〃（页142）。要言之，作者们事实上是以地方权力作为政治社会的基础从而力图以地方权力作为中央权力的正当性基础，用他们自己的话说，他们的"目标是把地方政府的合法性转化为中央政府的合法性基础〃（161）。但他们似乎从未想过，如果中央政府的合法性基础如他们所设计般乃来自于地方政府的支持，中央政府是否还可能有它自己独立于地方政府的政治意志？更进一步而言，如果地方政府认为中央政府不合其意而撤回他们的政治支持，