土地改革座谈

周天勇（中央党校政策研究室教授）

我认为：第一，对大产权房和小产权房的划分是违反宪法的，宪法上说集体宅基地、耕地城郊是属于集体，城镇属于国有，国家只有在涉及公共利益的时候才可以征用集体土地。土地法和宪法之间有矛盾。商品住宅不是公共利益，商品住宅大产权房本来就是违反宪法，如果说小产权房违反土地法，大产权房就违反宪法。第二，现在不让城里人去买小产权房，不是个办法。第一是已经买了很多，现在北京有三分之一，甚至有些城市是一半，像南京都是几十万平米在开发小产权房，而且很多下岗工人和低收入都买的小产权房，因为便宜。这种情况下政府想杜绝小产权房，结果只能是怨声载道。问题的关键就是怎么出台一个疏导的办法，比如房产的增值部分要收税，土地使用要收税。很简单的一件事情，按市场经济的办法。第三，国务院最近的办法不仅管不住，而且也会引起大量的社会矛盾。另外，老百姓到城里来，因为父母都去世了，孩子也出去工作了，家里有一个空宅地，你又不让他的房子交易，这个东西在土地资源的配置上也是不合理的，最后弄一些空房子谁都不敢卖和不敢买，也变不成耕地，长期以来会形成最大的土地资源的浪费。

一个农业社会和一个工业社会、城市社会的用地结构肯定是不一样的。现在我们国家面临的问题是人多地少，但是这不能阻碍人口的转型需要的土地的重新分配。我曾经写了一篇文章，提出从更广阔的眼界解决粮食安全问题：施肥等技术办法只是一个办法，第二个是通过人们饮食结构的改变来节省粮食。另外，能不能进口一些粮食，进口粮食就是进口土地、淡水、减少环境污染，而不必把自己弄得这么苦！是用地来住房子，还是用地来吃饭，要是用地来住房子，可能粮价会涨，要用地来吃饭，房价就得涨。所以我觉得关键是土地的分配死守这个东西恐怕不是办法。就是我们要面对现实，面对两难怎么办。任何人想阻碍农民转移到城市，土地重新分配，可能是挡不住的。一定要看清现实。另外，我觉得中国这么一个城市化的格局中，不可能靠政府给农民提供房子。还是应该通过产权、企业的发展，使大部分人自己去解决购房。就像台湾、韩国，韩国发展非常快，1970年代搞了一个中小企业振兴计划，只要有收入了还怕什么住房问题。我们现在遇到非常麻烦的问题，由于对企业开征税很重，对财产、房产开征税轻，所以很多人买两三套房子，最后把房价也拉起来了，占用耕地也很多，这是比较大的问题。廉租房政策还是应该有，但是最好的办法是让农民获得收入，去租房子也好，买房子也好。增加土地供应，改善土地供给办法，再一个是房产征税，征税房价肯定会降。现在我们一种办法也没有实行。农民问题解决比较好的都是城里就业率比较高的国家，我看过一个调研，现在的城里人，如果有10万块钱愿意创业的很少，而农民60％的人如果有10万块钱的话愿意创业。如何改善城乡之间的关系，需要大量的企业来吸收农民。为什么大学生办不了企业？工商、质检、城管会整死你。如果社会这样下去，我们今天谈的所有的问题都解决不了，农民就只能呆在建筑工地，政府的工程一不干，他们就又回去了，他们没有创业的空间，最后老是钟摆式地摆动。只有解决了进城农民的再就业问题，城乡关系的改善才有很大的余地。

今天的宅基地问题，小产权问题，土地问题，可以有六句话来概括解决思路：一，建立财产人制度，是法人还是自然人要确定清楚，我们现在没有真正意义上的权属人。二，制度是使用权加年期，年期越长产权越清晰，年期越短产权越不清晰。三，平等流转，按照价值原则合理使用，用价格来调节。四，合理规划和限制，用城市规划或者是城乡规划来限定土地的使用，而不是用土地所有制。五，用税收调节利益制度。六，结合历史和现状，前面建的（小产权房）没办法，至于处理要么就是赔偿，或者是逐步解决。总之，实际上土地问题就这么几个关键制度，找一些专家把这六个部分讨论，确实把这些问题理清楚，解决。我还建议到越南去考察，越南已经把土地制度改了，也没有造成大量人流离失所，可以去看看那边怎么样，再回来解决我们的问题。

秦晖（清华大学人文社会科学学院教授）

最近关于土地问题的讨论，可以说唯一的一次说出不让农民拥有地权，或者是土地私有权的真正意图。因为以往说不让农民拥有地权，据说是为了保护农民，据说是害怕农民失地，怕农民在没有社会保障的情况下放弃给他们提供的土地保障。我在好几次会议上都听到理论家的说法和实际操作者的说法是截然相反的，实际操作者不让农民拥有地权的道理很简单，就是方便把农民的地赶走。甚至有一些人说，农民的土地不该是农民的，凭什么？这土地是共产党送的，我们现在要拿回来是理所当然。我觉得把这个话讲到这里，在道德上能不能成立，这是一件事，但是至少他把他的真实意图讲出来了。所谓的土地私有制要说保障，其实就是保障卖地财政，不是保障任何东西。所以目前的这场争论没有人提失地农民如何，这很明显的反映了这场争论的本质。所以，我觉得在这一点上现在这个争论比过去更坦率，明摆着不准农民拥有土地。

我认为所谓的集体所有制在常识上究竟成立不成立？我觉得我们忽视了一点，世界上任何法律中没有所谓的集体所有制和私有制的矛盾，只有集体所有制和个人所有制的矛盾，简单地说，就是集体所有和私人所有并不是一个对立的概念。我们现在说集体所有定义就搞得很滑稽。我们从来也没有说拥有100万所有者的大跨国公司是所谓的公有制企业，凭什么我们就说拥有10个、8个所有者的企业就是集体所有制企业呢？所以，所谓的集体所有制企业这个概念根本就是不成立的。我们讲的私有制，实际上就是对国家权力的一种限定，也就是说，

私有制概念是非官方的，是民间的概念，只要是民间的，一个是私有，一万个人也是私有。全世界的法律中有私有制，私有制中包括法人私有制、社团法人、财团法人，而没有莫名其妙的集体，这个集体如果是大家自由形成的一个集体，这个集体和一般的股份公司有什么区别，假如农民可以自由结成一个集体，这和我们现在一般的股份公司有什么区别。假如这是非自由的，也就是说我可以把你圈起来，你要出来我不允许，但是我可以把你赶走，所谓的权利就是把农民赶走。我打一个极端的比喻，这样的集体和集中营有什么区别。我们要讲土地权利，哪些是私人的，至于这个私人是一个人，还是这个社区里面的百把十号人，另当别论。这应该由老百姓自己决定。但是有一部分权利应该是公有的，就是涉及重大公共利益时国家的最终定价权，这应该规定得很具体，而且重大公共利益的国家最终定价权是要有程序上的规定，不是说一拍脑瓜就能去讲的。比如说重大公共利益怎么认定，必须要有一个民主程序，认定之后还要有一个自由交易的尝试，还要进行中立的产权评估，因为公共利益也不能够无偿剥夺别人，双方都不能任意胡来。这个评估对方还不能够接受，还要进行替代方案的论证，能不能用其他办法来解决，只有在三个程序走完之后，才能行使所谓国家最终定价权。如果这些东西都没有，稀里糊涂就说国家权利，而且国家权利和集体权利之间又没有具体的界定，这个集体是什么，又搞不清楚。最重要的这个集体基本上是一个官办的，是农民不能退出，但是官方可以把你赶走的集体，这就很成问题。所谓集体和私有发展到这一步，已经发展为一个伪问题。

在目前的框架下放开小产权房的确是不太可行。第一所谓的集体所有制，如果放开这个东西，最先出现的土地问题就是村官倒卖村地的问题。现在我们的提法是允许村镇集体土地进入市场，这个提法对打破国家垄断是有意义的，但仅仅按照字面上做的话，无非回到90年代初的状态，一个村的村官就可以把土地很便宜地卖掉，那时候造成大量的甚至流血事件都比比皆是。垂直化不是解决问题的办法，不能说原来的状态就是好，的确是中国的整个公民权利体系都得动，

不一定说是什么“革命”，应该在许诺的范围内搞，但是这个东西从实质上来讲是公民权利的问题。从国土部门交给村官，风险也是非常大的。

我觉得中国现在法律可以完全不修改，所有的法律都可以原样维持，只要解决一个问题，就是政府要守法，所有法律已经规定的东西，就去落实，给了人家30年使用权就给人家，包括集体所有制，也很简单，规定人家有决策自由，集体可以退出也可以加入，这样的集体也没什么坏处。

世界上所有的权利的设定都有一个原则，就是权利和责任是对应的。一般来讲，公有制一般都是至少打着公共利益的旗号，公共管理部门是对公共责任的承诺。在民主法制国家，国家干预的理由就是我要承担某种服务责任，我要给你提供什么，我就从你那里得到相应的授权。可是中国从来就不是这样的，中国的政府责任上非常小，权利上非常大，所以中国是世界上最小的政府，因此中国不是福利国家，中国又是世界上最大的政府，所以中国现在也没有自由放任。宅基地就是最典型的例子。我们现在有一种误解，说我们搞了第一次土改，建立了农民土地所有制，现在很多人都讲，农民的土地是共产党给的，后来搞集体化的合法性是原来给了你土地，现在共产党就可以收回来，这实际上是对历史最大的不尊重，而且平均地权的程度被我们以前夸大了，按照我们现在的统计，全国平均来讲，在“土改”前三年，地主和农民的土地占30％多。而且农民各个阶层中，获利多少有区别，比如说原来一无所有的农民，土地是土改给的，但是到底有多少人是一无所有的？根据很多村、县、省的统计，总的来说，如果我们把农民看成一个整体的话，他们通过土改增加的土地总共只有17％，这是全国平均的。也就是说，农民所有的土地原来有83％，本来就是他们自己的。

集体化的时候，真正触动产权的是高级社，是取消土地入股，土地变成公有的，当时规定了集体对组织生产是承担责任的，所以，农民当时的财产分成两部分，一部分是生产资料，生产资料由于集体承担了组织生产的责任，包括耕地，包括大牲畜，都是在高级社章程中规定要集体的。但是，中国既没有自由也没有福利，最典型的表现在农民上，当时的高级社并不承担，标准章程对集体对国家对农民承担的生活是没有规定的，但是相应的规定是农民的生活资料是不入社的，仍然是私有的，这个包括小农具、包括宅基地和坟地，明确规定这两种土地都是私有的，不入社。1956年改革的时候没有表明是入社的，这一点一直到人民公社也没有垮台，实际上有一些先进单位是盖了集体房，但是绝大部分人民公社，一直到人民公社1984年取消，住房始终是农民自己盖的，穷的就盖了草房，富的是盖了瓦房。但是1962年“人民公社六十条”的修正案，无缘无故就把宅基地收归集体了，福利不给，但是“自由”被没收了，政府的“责任”不增加，但是权利扩大了，把地权收回来，但是对自己的责任连提也没有提。集体也好，国家也好，在这个过程中没有承担任何责任，并没有说我没收了你的宅基地，就对你的住房承担责任，没有住房我给你盖房子，没有这个规定。

如果说现行的土地制度有很多不合理的话，尤其在宅基地方面表现得更不合理，就是公权力没有承担任何责任的情况下，就扩张了权利，没有提供任何服务的情况下剥夺了别人的权利。

现在有些人讲，说农民不能享有地权，是因为有了地权他们就会乱卖地，使一些人变成无地农民。实际上现在的制度安排把这一点给打破了，因为我们现在公权力仍然可以随意处置土地，但是它已经把人民公社时代承担的最后一点责任都卸掉了。土地管理法中都有规定，第一，说这个土地可以适当调整，第二，又有所谓的“三十年不变”的规定，这两条规定都有问题。比如，我娶了个媳妇，能不能给你土地，看你巴结领导巴结得怎么样，如果给了你土地，就是适当调整，如果巴结不好，不给你土地，就是“三十年不变” ，这有什么理由可以干预，如果干预就要承担责任，要么就规定绝对保证要有所谓的地权平均。 到了90年

代，公共权力对土地的干预更多的不是从公平的角度出发，而是从效率的角度出发，用公权力干预制造公权法。我觉得，政府如果用公平的理由来干预土地，这还是可以讨论的，因为福利国家本身就是政府给予公平的干预，现在的政府实际上已经说了，公平的理由已经放弃了，现在用效率的理由来干预，实际上就是国家用公权力帮助它认为最能干的人，帮助这些人来发财，哪个国家这么使用过？我们国家在历史上制造的最大的谎言，就是关于英国圈地运动的谎言。圈地运动绝不是国家用自己的权力帮助最能干的人来发财，无论在社会主义还是资本主义的立场上那样说都太荒诞了。

进城的两亿农民，