景跃进：选举技术与民主化进程

提要：近年来，乡镇长产生方式的改革是基层民主发展的一个亮点。不少地方在探索民主选举程序以及扩大民意方面作出了有益的尝试，如“公选”、“直选”、“(主席团) 不提名”、“两票制”以及“三轮两票制”等。与此同时，如何规范各地的经验，使之上升为具有普遍指导意义的规则成为目前进一步推进改革的一个瓶颈。本文在评价已有研究的基础上，对此一问题进行了比较详尽的探讨，并提出了相应的操作原则与具体思路。

关键词： 提名程序两票制公选党管干部平等竞选

一、问题与症结

1995年第三次修正后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21 条对提名问题作了如下的规定：乡镇政府领导人(乡长、副乡长，镇长、副镇长) 的人选“， 由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。”

上述提名程序或提名方式并非历来如此，目前的情形只是历史演化过程的一个定格。1954 年全国人大组织法和地方组织法规定，不论是中央还是地方，国家机关领导人员的人选一律由代表联合提名或者单独提名，没有规定主席团可以提名。十一届三中全会后，1982 年重新修订的全国人大组织法取消了代表提名制度，改为由主席团提名。1979 年重新修订的地方组织法取消了代表单独提名，只允许代表联合提名，但没有规定多少名代表联合可以提名，同时增加了主席团提名。在随后的几次修改中，提高了省市两级代表联合提名的人数规模，但县乡两级维持10人不变。增加主席团提名目的是方便党组织通过主席团向代表大会推荐候选人，以实现党管干部。在这一历史变化的趋势中，至少有四点值得注意：(1) 经过了文革那样的惨痛教训之后，经人大选举产生各级国家领导人员的方式再次确立，并成为唯一合法的途径； (2) 为了实现党管干部的原则，同时也是为了防止选举失控，主席团提名的方式被引入，从而协调党管干部原则与公开选举原则之间的关系。因此，在目前中国政治体制的条件下，主席团提名可以看作是在人大系统落实党的领导的一个具体操作举措； (3) 代表提名的方式依然被保留了下来，只是要求有所提高而已(单独提名的取消，县乡以上提名人数的增加等，但县乡两级相对稳定)；(4) 从逻辑上看，主席团提名与代表提名之间存在一种可能的紧张关系。这种潜在的紧张关系随着环境的变化，尤其是改革进程中的利益分化和民主意识的发育，正在逐步现实化。于是，围绕提名权各方展开了一场接一场的博弈。在这一博弈过程中，缺乏组织化或组织化成本相当高昂的代表是相对较弱的一方，而“组织”可以运用的资源、手段和权力远非代表所能比拟。因此，就目前的总体情形而言，这是一场力量不均衡的博弈。在选举过程中，组织对提名权的控制可区分为两种形式，一是通过法律的控制，一是法律之外的控制。

1. 法律内的控制现行地方组织法第22 条规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”所谓通过法律的控制，主要方式是将法律规定的“特例”加以一般化的运用，亦即变特殊为一般(将“等额选举”惯例化) 。为了实现等额选举的目的，通常采取各种方式，竭力保证组织意图的实现。这种情况不但存在于县乡两级，几乎各级选举都有类似的问题，而且各地情况亦大同小异，毋需赘言。

2. 法律外的控制所谓法律之外的控制手段是指在实践中发明出来(并交流传播) 的各种阻挠代表按照自己意愿提名的方法。有研究者总结了8 种情况： (1) 不给代表发提名表； (2) 不让代表进行“串联”酝酿名单； (3) 劝阻代表提名； (4) 限制甚至禁止党员代表参加联名(党员代表一般占全部代表人数的60 %以上) ；对民主党派及人民团体的代表也提出类似的要求； (5) 动员被提名人拒绝接受提名； (6) 动员联名代表撤回联名； (7) 组织安排统一联名； (8) 只将代表联名提出的候选人交代表酝酿，并要求获得过半数代表赞成才列入候选人名单。这些都是在强有力的组织领导下进行的。

上述这些做法更多地出现在县以及县以上人大的选举过程中，乡镇一级的选举相对要简单一些。不过，尽管技术简单一些，但基本精神却是一致的。这样，尽管在地方组织法中规定了两种提名渠道，但在实践中真正能够得到有效落实的只是主席团提名。于是，完整的法律文本在实践的运作中被解裂了。有趣的是，民主化压力越大，需要控制的冲动就越强，采取的办法就越是生硬而强制，付出的控制成本以及带来的负面效应也就越大。选举中存在的诸种暗箱及明箱“操作”，看起来只是工作方法的毛病，其实不然，它折射出更深层次的问题。从大的方面说，有三种关系必须加以妥善的处置：

1. 组织垄断提名与开放提名的关系；

2. 人大系统与党委组织部门之间的关系(机构间关系) ；

3. 党管干部原则与平等竞选之间的关系(理念问题) 。

这三种关系依次递进：第一种关系发生在实务运作层面，属于不同的组织技术之间的对冲。第二种关系由操作技术上升到操作主体。组织部的意图最终是要通过人大组织来落实的，这就发生两个组织之间的关系。人大组织是否心甘情愿地扮演道具的角色？ 这是一个关键的问题。换句话说，党委有关部门是否需要改变传统的领导方式？ 第三种关系已经超越了具体运作和组织实体的层面，涉及到抽象的原理原则。这是一个到目前为止，尚未解决的问题。有一点是肯定的，在既有的实践模式中，这一问题是无法解决的。也许我们需要进一步解放思想，大胆创新。

二、已有经验/ 模式的反思

到目前为止，乡镇一级的提名程序改革实践已提供了颇为丰富的经验，值得认真总结。按流行的说法，存在五种替代性模式，它们分别是四川遂宁市的“公选制”、四川遂宁市步云乡的乡长“直选”、四川绵阳市的主席团“不提名”模式、山西临猗县卓里镇的“两票制”和深圳龙港区大鹏镇的“三轮两票制”。

上述模式反映出来的一个普遍趋势，是候选人提名方式的“外溢”(增强民意的倾向) ，亦即在传统的提名方式(主席团提名/ 政党提名，代表联名提名) 之外，发展出了新的提名方式。例如四川步云乡的自我举荐，选民附议，投票推选；深圳大鹏的选民推选、各界代表投票遴选；以及湖北杨集的选民直接提名，投票决定等。

为了便于把握上述这些新模式的改革特征，我们不妨采用一些逻辑参数来加以定位。第一个逻辑参数是“封闭―开放”的连续谱。所谓封闭是指在既定的法律框架内行事，进行内部改革和调整；所谓开放是指突破现有法律框架的约束，将法律规定之外的要素引入选举过程。按照这一坐标来测量，四川的绵阳模式趋向于连续谱的封闭一极，它采取的提名程序改革办法是取消主席团提名，从而将候选人的提名权转移给人大代表。这可以说是封闭状态下的一种极端做法(将代表提名与主席团提名“对立”起来，两者之间的关系为零和博弈) 。而四川步云乡的直选显然居于连续谱的开放一极，它越出了法律规定的现行边界，将候选人的提名权直接交给了选民。

第二个逻辑参数是“开放程度”，这是对第一个参数的补充(深化) 。我们也可以设置一个连续谱，其中一极是高度开放，另一极是低度开放。步云的直选模式是高度开放的例子，它既取消了主席团提名，也取消了代表提名。步云乡长选举后来所做的调整(将具有直接民意基础的候选人推荐给乡镇人大主席团) 考虑到了与现行法律接轨的问题，因此在开放的程度上比直选模式程度稍低一些。而属于两票制系列的模式(山西的临猗、广东的深圳和湖北的杨集) 则采取半开半闭的方式，其一般特点是打开大门，让选民介入提名过程，但在后续环节更多地遵循现行法律的程序。当然，在两票制系列模式中，对民意变量的权重方式是不同的(由此产生了第三个连续谱：对民意的重视程度) 。

于是，这些新模式为我们提供了不同的选择路径：

1. 路径分岔(公选还是直选？)

2. 既有体制内改革：绵阳的经验(开放还是封闭？)

3. 突破体制的实践： (1) 步云的彻底性，人代会过场(开放程度多大？)(2) 有民意基础，人代会是实质过程(如何权重民意变量？)

第一个选择分叉是“公选还是直选”？ 由于实践的多样性以及正处于进行时态，“公选”一词的内涵尚未定型。① 就目前的情形而论，以下三种乡镇公选的模式值得关注：

一般来说，公选比较容易为组织部门的同志所接受，因为它与传统做法有某种继承联结的关系，同时又程度不同地吸纳了许多新的因素。最为重要的是，上级政府对公选的结果有相当的控制力。③也许是这个原因，不少学者对此的兴趣显然没有组织部门的同志那么大。接下来的第二个选择分叉是“封闭―开放”。有学者主张在既有的法律框架内做事，力荐绵阳模式，认为这样做的好处是与现有的法律接轨，而且政治动员的力度不大，影响面小，这意味着容易操作与制度化。但是也有人觉得这一模式太保守。目前各地在这方面的做法是离散的，从而显示出实践的多样性与丰富性。

在强调扩大民意基础的人群中，紧接着发生了第三次分歧(开放程度多大？)：一派不妨称之为激进民主派，主张直选。在直选受到非议的条件下，采取变通的方式搞候选人直选。另一派则持比较温和的立场，主张将民意与现行的制度框架(政治利益格局) 结合起来。两票制由于兼顾了民意与既有制度而成为热门的话题。由于两票制的结合方式是多样的，因此还可能发生第四次分化，这种分歧包括：民意票的分量给多大？ 实质性的竞选过程安置在哪一个环节？ 通过什么形式转换候选人(从初步到正式) ？ 等等。

三、改革提名程序的原则与方法

中国的政治改革与经济改革一样，采取的是渐进疗法。因此，在探索提名程序改革的具体方法时，必须关注这种改革应当遵循的原则。笔者以为，在近期内遵循以下几个原则是非常重要的：

1. 与现行法律的接轨从根本上说，这一原则体现的是依法治国的需要。法律的权威性与稳定性密切相关，朝令夕改不可能让人们学会对法律的尊重。除非法律已经严重脱离现实，无法实现正义或救济的目的。就提名权的有关法律规定而论，不存在这样的问题。事实上目前的问题是法律规定的东西尚未能够真正落实。

2. 与党管干部原则的协调党管干部的原则是在历史中形成的，目前是保证中国共产党领导权的一块基石。现在面临的问题是，如何(在新的形势和环境中) 在坚持党管干部原则的前提下，调整和改变党管干部的具体方式和技术。将这一问题提升到理论高度来认识，便是如何实现党的领导、人民当家作主与依法治国之间的有机统一？

2002 年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第二条指出：“选拔任用党政领导干部，必须坚持下列原则： (1) 党管干部原则； (2) 任人唯贤、德才兼备原则； (3) 群众公认、注重实绩原则； (4) 公开、平等、竞争、择优原则； (5) 民主集中制原则； (6) 依法办事原则。”在上述六条原则中，“公开、平等、竞争、择优原则”是一个可以拓展的崭新空间。如何将这一原则“活学活用”，在六条原则之间达致有利于民主化的平衡？ 怎样形成一种良性的动态机制使得改革逐步朝民主化的方向发展？ 这是我们在今后的工作中需要不断思考和反思的问题。

3. 利益调整的渐进性任何改革必然涉及到既有利益的调整问题。利益格局变化的承载主体既可能是人，也可能是特定的组织，更多情况下是两者兼涉。改革对利益的调整是在一段相当的时间内进行的，并辅之于一定的补偿方式。从过程的眼光看，这是消解改革阻力的一种策略。考虑到中国政治的特点“， 在当前形式下，我国选举制度改革宜采取渐进的方式进行，尽量在现行宪法框架内逐步推进，否则可能会欲速则不达。”

4. 预应性所谓预应性是指任何改革的举措不能只考虑解决眼前的问题，而必须将每一具体的举措作为整体改革的一个有机环节，并在过程的序列中确定自己的位置。换言之，任一步骤在完成自身功能的前提下，