王继宣：我国政党制度设计与运行现状的矛盾分析

任何真正的制度设计既不是脱离客观实际和国情条件的主观随意的胡思乱想，又不能不包含着设计者的主观目的和既定价值追求。新中国建立后，开国领袖们一方面依据中华历史传统包括革命历史传统和现实国情的客观要求；另一方面依据马克思主义政党理论和统一战线学说，并把两个方面有机地结合在一起，设计了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这一独具特色的政党制度运行的半个多世纪中，几经磨难，玉汝于成。特别是经过最近二十多年来的恢复和发展，不断得到巩固和完善。但在国内社会高度分化和社会结构大变动的条件下，在世界经济全球化、政治多极化和我国“入世”的大背景下，这一制度的设计与运行现状之间的矛盾也日益显露，成为其获得新的更大发展的内在的巨大动力。但只有对这些矛盾进行认真地分析，找出解决矛盾的办法，才是使其内在的巨大动力由可能变成现实的惟一途径。

一

设计与构建中共领导的多党合作制度，或者说保留历史形成的各民主党派与中共长期共存，最直接的缘由是在政治层面上为了中国共产党与各民主党派相互监督（包括各民主党派之间的相互监督）的需要，而且由于共产党是执政党，要各民主党派“长期共存”，主要就是为了让民主党派监督共产党。这一政治意图在毛泽东、邓小平、江泽民三代领导人那里都十分明确。为什么要让民主党派监督共产党呢？毛泽东说：“这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音”。他接着说，“大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众，但是有了民主党派，对我们更为有益”。刘少奇在“八大”政治报告中，也说到“各民主党派同共产党一道长期存在，在各党派之间也能够起互相监督的作用”，特别强调作为执政党的中共“现在还有缺点，将来也一定还有缺点，并且不可能没有错误”，因此，在“首先要加强党内的自我批评和依靠广大劳动人民的监督来消除这些缺点和错误”的同时，“我们也应当善于从各民主党派和无党派人士的监督和批评中得到帮助”。周恩来讲得更加明白，他说：“互相监督，首先应当由共产党请人家监督。因为共产党是领导的党，它过去搞革命，为革命而奋斗，为人民立了功，人民拥护它，欢迎它。正因为是这样，也就带来了一个不利的方面。毛泽东同志在我们党的七届二中全会上提出了这个问题。我们一旦取得了全国政权，就带来一个危险，就有一些人可能会被资产阶级的糖衣炮弹所腐蚀，被胜利冲昏头脑，滋长官僚主义，脱离群众，甚至会出现个人野心家，背叛群众”。“这个问题怎么解决？最好的办法是有人监督。当然，共产党员首先要党的监督，可是整个党的工作，也还要其他党派来监督。同样，每个党员也要其他民主党派监督。因为，多一个监督，做起事来总要小心一点，谨慎一点”[1]。当然，他们所说“互相监督”的内涵，是在合乎六条政治标准[2]的情况下的“互相提意见，作批评”，通过这种“互相监督”，特别是民主党派对共产党的监督和批评，帮助中共执好政，并巩固其执政的地位永不动摇，这与西方政党制度中那种互相攻讦的拆台式“监督”是不一样的。这就是我们这种社会主义的一党领导的多党合作协商型政党制度独具的特色，是由其根本区别于资本主义政党制度的性质决定的。这些就是我们的政党制度设计者和构建者们最为主要和直接的考虑，是他们的初衷。这种考虑和初衷，从总体上说，是从我国社会发展中有过数千年专制主义历史传统及其在现实中仍有根深蒂固的影响，因而决定了尤其需要扩大和发展社会主义民主的角度着眼的，是与毛泽东在延安同黄炎培先生就共产党将来建立的新政权如何跳出旧政权“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”的周期率的谈话精神一脉相承。因此，从政治发展的角度说，这种制度设计是发展社会主义民主、巩固和发展我国革命胜利成果的重要举措。从上面所引几位设计者的话中，还可以清楚地看到，这一政党制度设计与人民代表大会制度这一宪政制度设计是一个系统工程，他们所说“主要监督共产党的是劳动人民和党员群众”，从制度层面上说，那就是人民代表大会制度，它同人民民主专政的国体一起，是我国的根本政治制度，“一切权力属于人民”（具体表现就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）这一最根本的原则就是主要通过这一社会主义宪政制度实现的。在新时期，以邓小平为代表的第二代领导集体和以江泽民为代表的第三代领导集体，反复强调要充分发挥民主党派对共产党的民主监督作用，其中又特别强调要民主党派发挥对宪法和法律实施的监督作用。同时明确地把参政议政作为民主党派的政党功能鲜明地提了出来，并在总结几十年实践经验基础上，把“共产党领导，多党派合作，共产党执政，多党派参政”概括为我国政党制度的优点和特点，民主监督功能就体现和实现于这个优点和特点中。针对我国政党制度曾经遭受到长期“左”的错误、特别是十年“文革”的严重破坏，新时期开始以后的两代领导集体，实际上在对我国政党制度进行恢复的基础上进行了再设计。这个再设计与建设，由于是伴随社会主义市场经济与契约社会的发展进程进行的，是反映市场经济与契约社会对民主政治提出的客观要求而进行的，所以，就大大深化和具体化了初次设计所体现的社会主义宪政原则与精神，因而使这个设计更加完善化。同时，这一制度设计缘于互相监督，而主要是对执政的共产党监督的需要更加现实和更加迫切，并因此越来越受到执政的中国共产党的高层领导的高度关注和重视。

但是，我国政党制度设计了互相监督，而且主要是监督中共的初衷和最直接的缘由还远未实现和体现出来。作为参政党的各民主党派的基本政党职能是参政议政和民主监督，相比较而言，前者发挥比较充分，后者则发挥比较差。目前，民主监督主要是寓于政治协商和参政议政之中得以实现，这确实也是其实现的一个现实的主要渠道，由于政党制度以及其他民主政治制度的“制度化、规范化和程序化”水平还比较低，民主监督在总体上还缺乏有效的形式、严格的规范和程序加以保障，使我国社会主义政党制度的特点和优势的实现受到极大限制。在许多地方，还主要取决于当地党委、政府，乃至是党委和政府的“一把手”的开明程度、工作方式和工作水平，因此就更加显得乏力。去年我们进行大调研中，包括各党派中央都基本上是只谈参政议政的做法和经验，在这方面确实有许多好的做法和经验，而极少涉及民主监督的情况。(1)直接和表面的原因是1957年的反右扩大化留下了心有余悸的后遗症仍然没有治愈；(2)深层的原因是根深蒂固的封建专制主义政治文化传统的影响，相应地又十分缺乏民主传统的影响，这种封建主义影响又主要地在执政党身上表现出来，当然对民主党派也有影响；(3)从根子上说，则是我国社会还未完全实现由传统、半传统社会向现代化社会的转型，特别缺乏充分发展的社会主义市场经济这一现代社会主义民主赖以依存的经济基础。这些原因集中起来构成问题现实存在的关键，恐怕就是民主党派的民主监督职能的发挥缺乏执政党健全而充分的党内民主的有力支撑。因此，政党制度设计与其运行现状之间在民主监督方面存在的问题和矛盾，主要责任在中共，解决矛盾的主要责任和关键也在中共方面。在纪念中共中央1989[14]号文件颁布十五周年的时候，可否在更好地发挥民主党派民主监督作用方面有所创新、有所突破，进一步推动和扩大社会主义民主，是特别值得考虑的。最为重要和关键的是执政党及其各级组织和领导干部要真正站在“三个代表”的高度，自觉地按照社会主义政治文明的要求，鼓起大无畏的勇气，敢于让民主党派说真话，敢于让民主党派从不同于执政党的角度讲不同意见乃至批评意见；同时要充分保障民主党派及其成员进行民主监督、讲真话的权利不受任何形式的侵犯。还要在充分保证民主党派拥有知情权和监督监察权的基础上，对民主监督的内容、形式和方法等作出可操作的程序性规定。即使是目前做得比较好的参政议政这一方面，在内容上也主要是围绕国家经济建设中心进行，真正参的“政”和议的“政”的内容还不多。当然，在新时期，邓小平早就说过搞现代化建设就是最大的政治，民主党派参政议政仍然要围绕这个中心，服务于这个大局。即便如此，一方面，参政议政也应与如何体现各民主党派进步性与广泛性相统一、特别是广泛性特点结合在一起，尽可能反映我国社会转型期日益增多的特定政治诉求，协助中共更好地代表好、维护好、发展好最广大人民的利益，不仅包括经济利益，而且要越来越多地包括他们的政治和文化利益；另一方面，民主监督实际上也是参政党参“政”并能够充分体现和实现自己的政党功能的最为重要的内容之一。同时也只有在这个方面取得突破性的进展，才是促使我国政党制度、特别是各民主党派在社会主义民主政治和社会主义政治文明建设中更充分地发挥其独特作用的重要环节。

二

新中国建立后，毛泽东等开国领袖们保留历史形成的民主党派，从客观上说，这是由当时我国社会多元化的社会结构所要求和决定的。当时的各民主党派是民族资产阶级和城市小资产阶级及其知识分子的阶级联盟性质的政党，正处在社会主义的改造过程中，“一与多”的社会阶级结构必然地决定了“一与多”的政党结构。当时有同志认为民主党派是一根头发的功劳，一根头发拔不拔去没有什么关系。毛泽东及时批评了这种说法，指出民主党派和民主人士，是联系资产阶级、小资产阶级的，从他们背后的联系看，就不是一根头发，而是一把头发，就不可藐视。到了改革开放以后，邓小平又及时地明确指出民主党派已经由阶级联盟转变成了社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，他们既已成为在中共领导下的建设社会主义的政治力量，具有进步性；同时又具有联系部分特殊群众并反映其利益的广泛性、进步性和广泛性的统一构成其政党的特点。尽管上世纪50年代与十一届三中全会以来的新时期相比较，社会的结构发生了很大变动，其内容也有显著不同，但从形式上看，都是“一与多”相统一的“一体多元”的社会结构，构成“一与多”相统一的政党制度设计和构建的客观的社会基础。但是，最近这20多年来的改革开放实质是我国社会经历的一次前所未有的社会转型进程，社会高度分化和多样化，包括出现了社会经济成分和利益格局、社会就业方式和组织方式、社会分配方式和价值取向等等的多样化，不仅原来的社会基本阶级发生了很大的变化，而且还出现了一系列新的社会阶层，社会结构正在经历着由传统社会向现代化社会的全面、快速的转型。尽管从形式上看，我国社会仍然是呈现出“一体多元”的特点，但其内容与上世纪50年代和改革开放初期都是根本不同的。因此，“一与多”相统一的政党制度设计和其现实运行之间的矛盾，首先就表现为形式和内容的矛盾，就是说从形式和表面上看，“一与多”相统一的政党制度结构和“一与多”相统一的“一体多元”的社会结构相一致，但是，在实际上则存在着与快速变动的社会结构相脱节的矛盾。执政的中国共产党通过提出“三个代表”重要思想，解决“建设一个什么样的党、如何建设党”问题，以与时俱进的态度在巩固自己的阶级基础的同时，不断扩大自己的群众基础和社会基础以应对这个矛盾。从民主党派这一方面来说，这个矛盾就具体表现在各民主党派之间的趋同化和成员老化现象日益严重，历史形成的特色在逐渐丧失。趋同会失去特色，失去特色就会失去优势，乃至生存的根据和基础。因此完全可以说，目前各民主党派与中共一样，都存在着如何面对历史方位的变化，与时俱进地作出适应性调整的重大课题。比如除了中共把那些符合条件的新的社会阶层中的少数先进分子吸收进自己的组织以外，完全有必要在民主党派的组织发展上，在中共统战部门的协调下，通过各党派之间的协商，对现有的某些限制作出适当调整，以利于吸纳新的社会阶层、特别是非公有制代表人士中的进步分子加入民主党派，使其广泛性特点与优势得到拓展和延续，使他们的政治诉求获得制度化的表达渠道，促使我国政党制度的特点和优势更加充分地发挥出来。

三

任何制度实质上都是特定文化的结晶，制度的设计者们也绝对不是脱离既成的文化生态环境进行空想。我国独具特色的政党制度则是对中西文化的双重超越。“长期共存，互相监督”的方针和后来发展成的“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，集中体现了这种双重的超越。政党及政党制度是伴随市场经济发生、发展起来的，是现代政治文明的产物和成果之一，也是西方近、现代政治文明和政治文化的产物，是资产阶级的创造与对人类文明的贡献。宪政制度也是一样。但它们又是人类政治文明发展的共享性成果，