景跃进：党、国家与社会：三者维度的关系――从基层实践看中国政治的特点

“国家与社会关系”与“党政关系”是我国政治学研究中广为人们运用的两对概念。在这篇文章中，笔者所要思考的是这样一个问题：这两对概念或范畴所揭示的社会-政治现象之间是否存在某种内在的联系，以及这种联系对于我们思考和运用这两对范畴具有什么意义？就此一主题而论，文章具有较强的理论色彩。不过笔者讨论的进路是具体的，确切点说，这一讨论基于改革开放以来乡村政治的背景。文章首先反思乡村研究中国家与社会关系范式的运用脉络，其次围绕村民自治实践中出现的两委“一肩挑”现象，解析党政关系与国家-社会关系的交织（注：本文的观点最先发表在拙著《当代中国农村“两委关系”的微观解析和宏观透视》（北京：中央文献出版社2004年）一书。2004年5月曾作为会议论文提交在复旦大学召开的“中国政治与政党发展”研讨会。此次在杂志上发表，笔者作了一些技术处理。）。

一、乡村研究中国家与社会关系范式的既有反思

改革开放以来，随着全能主义政治的消退，“国家与社会”关系逐渐成为国内学界普遍采用的一个分析术语（注：这一范畴首先是通过市民社会的讨论而引入学界的。上个世纪九十年代初，《中国社会科学季刊》（香港）的一系列专题文章在大陆学界开启了这一学术话语。从理论上说，市民社会是国家与社会关系范畴的一种特定型式，关于它是否适用于分析中国社会存在一定的争论。不仅如此，有的学者对国家与社会二分法是否适合于中国也提出相应的疑问。对此，学者们给出了不同的回答。尽管如此，随着自由主义著作在国内的大量引介和影响日隆，国家与社会关系的分析范畴越来越为人们普遍接受。杨念群：《近代中国研究中的“市民社会”--方法及限度》，二十一世纪，（香港）1995年第12期。黄宗智的“国家与社会之间的第三领域”，载于甘阳主编、哈贝玛斯等著《社会主义：后冷战时代的思索》。牛津大学出版社1995年版；梁治平：《清代习惯法：社会与国家》（导论部分），中国政法大学出版社1996年版；黄宗智主编：《中国研究的范式问题讨论》，社会科学文献出版社2003年版。）。在乡村政治（尤其是村民自治）的研究中，无论是理论文章，还是经验研究，它几乎成为一个主导性的研究范式。

运用国家与社会关系范式分析乡村政治时，所谓“国家”更多地是指作为国家代理人的乡镇政府。在普通农民眼中，国家是与“官”联系在一起的，而他们在日常生活中大量接触到的“官”便是乡镇干部。而“社会”则指村庄和村民，在概念上与国家相对分。是故，乡镇与村庄的关系被视为国家与社会的关系，“乡政村治”这一术语典型地代表了这一分析思路（注：“乡政村治”这一术语是张厚安教授对实行村民自治后乡村关系的一种概括。所谓“乡政”是指乡镇为一级政府组织，属于国家的范畴；而“村治”指村庄实行村民自治，是群众自治性组织，属于社会的范畴。可见，“乡政村治”是从组织性质和法律关系的角度来观察乡村关系的。乡村之间的实际关系远比这一术语丰富和复杂得多。）。在此，国家与社会的区分是根据政府（行政）组织的边界来确定的。这一做法自然有一定的理据，尤其是对于一个曾经历了高度政治化的社会来说，“乡政村治”格局的确立具有非常重要的意义。但另一方面，这一区分只反映了复杂事像的一个方面，如果忽视其他面向，显然有过分简单化之嫌。笔者以为，至少有两点值得注意：一是乡镇政府在扮演上级政府的代理人角色之外，还具有自身的特定利益。当这种特定利益没有得到很好的满足或有效约束之时，就有可能出现各种搭便车和越轨行为。各种形式的土政策虽然以政府的名义出台，但其实可能是完全违背中央政府的法律和政策。在这种情况下，乡镇与村庄发生的矛盾若要运用国家与社会关系的范畴来分析，一定要非常谨慎。因为此时代表国家利益的中央政府往往与农民站在一起，在减轻农民负担的问题上，我们就经常能遇到类似的事例。可见，政府并不总是以整体方式来行动的，相反它很可能解裂为许多的行动者，因此在运用“国家”的帽子时，应当有所谨慎[1]。其二，虽然在组织性质上，村庄不属于政府系列，但由于村庄的特殊性质，它具有一定的行政管理功能。《中华人民共和国村民委员会组织法》对此亦作了明文的规定。村干部在履行行政管理职能时，同样扮演了国家代理人的角色，即使他们的身份并非国家干部。这样村干部与村民之间的矛盾有时也可以用国家与社会关系的范畴来分析。这意味着从方法论角度看，乡镇与村庄之间的组织边界并非国家与社会关系的天然边界[2](p213)。诚如徐勇所说，“由于乡镇属于国家在农村的基层政权，其管理的事务体现着各级政府的意志，通常被称为政务，即政府下派的任务。在村一级实行村民自治，自治的范围主要是涉及本村村民利益的事务，通常称之为村务，即社区自身的事务。由于村隶属于乡，由乡所管理的政务必然会延伸到村。这样，在村的范围同时存在着政务和村务”[3](p212)。因此，国家与社会关系分析范式不能仅仅停留在组织结构的层面，我们还必须从利益代表和功能履行这两个角度来把握这一范畴的含义。

如果我们的认识仅停留在此，显然是不够的。当我们运用国家与社会关系范式来分析当代中国农村的乡村关系时，还必须解决的一个问题是如何看待作为“国家代理人”的乡镇政府？在党政不分的体制中，讨论国家与社会关系而忽视政党组织的角色与作用是缺乏现实性的。问题是如何从学理层面来解析党、国家、社会三者之间的复杂关系？说得更具体一些，我们是否应该将乡镇党委包括进广义的乡镇政府范围之内（在宏观层面，这一问题的表述是：是否可以将执政党作为国家的有机组成部分）？（注：政党与国家的关系具有不同的类型，对此，有学者区分道：“一般而言，在历史上执政党对国家政治生活的领导曾经有过三种方式：一是执政党位居政府之上，由执政党作出决策，而政府成了直接执行党的决策的工具；二是执政党根本不通过国家政权机关，而直接行使管理国家及一切社会事务的职能，即所谓'党国'政治；三是执政党通过国家政权行使对国家政治生活的领导，即通过国家代议机关制宪、修宪及其他立法活动，以及通过国家政权机关对法令的贯彻实施来实现领导。”张志明：《从民主新路到依法治国》，江西高校出版社2000年版。）

在这一问题上，我们需要一种辨证的研究视角。一方面，必须认识到中国共产党在中国政治体制中的特殊地位以及相应的党政关系结构。一如胡伟所说，“中国共产党……是当代中国政府过程的中枢。中共组织实际上已把国家机关的权力统一于自身，而且掌握着军事力量，决定着利益表达、综合、决策和执行的全过程。无论从其结构上看还是功能上看，它已经不同于世界政治现象中的一般政党的意义，事实上构成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。只是，中共并未完全取代国家组织，而是使国家组织的存在更加有助于自身功能的发挥。这既有社会主义国家的一般特征，也有中国自己的特点。”[4](p98)

另一方面，尽管中共组织与国家机器之间存在着紧密的联系，但两者不是一回事。在最近发表的一篇论文中，林尚立从功能角度将国家等值于广义的政府概念（包括立法、行政和司法三部分），认为“在中国，把党这样一个特殊的政治力量纳入国家这个范畴是不合适的。政党是现代政治的主角，但是政党并不因此成为政治制度的组成部分。政党只有作为政治制度的实际操作者--执政党，才拥有实际的政治力量，而这种政治力量也只能借助于政治制度即国家才能实现。在这样的情形下，政党（执政党）自然可以归入国家这个范畴。中国共产党是社会主义事业的领导核心，既是执政的力量，也是领导的力量，作为执政的力量，是政治制度的实际操作者，作为领导的力量，可以不依赖政治制度，即国家制度，而拥有实际的政治力量。所以在中国，党的权力与国家权力之间虽有部分重叠，但两者之间还是相对独立的。”[5](p153-154)

由此，我们得到了一个硬币的两个图面：一方面，作为执政党，中共占据着国家机构的核心地位，而且政党的高层组织事实上是作为广义国家机器的组成部分而运作（因此党中央国务院经常联合发文）。“由于……党和政府在人员组织上是一体的，所以，体制内领导和体制外领导在许多方面是互通的。在这种领导方式下，党和政府关系具有很强的内在统一性，党是决策核心，政府是政策执行主体。党对国家领导所形成的党和国家的这种关系，决定了国家全面主导社会是在党对国家全面领导的基础上实现的。同时，党对国家的全面领导为国家主导社会提供了丰富的组织资源和体制资源，因为，在党全面领导国家的条件下，政府内的许多关系，如中央与地方关系、政府与社会团体关系，都同时具有党内组织关系的性质，而党内的组织关系是强调组织间的领导与服从关系的。”[5](p167)另一方面，中共党组织又具有自身的相对独立性，在政府系统之外存在着广大的党员以及渗透于整个社会的党的基层组织。中共组织的这一特性，很大程度上决定了国家与社会范式的局限性。对此，林尚立指出，“……在国家与社会关系中，作为中国社会领导核心的中国共产党具有决定性的作用。我们可以把党作为政治力量归结到国家的范畴，并由此来分析国家与社会关系，但是问题在于党作为一种组织力量，与社会有着密切的关系。这就意味着中国社会的权力关系与一般国家（包括西方国家）有很大差别。这种差别决定了我们不能像研究其他国家那样，直接用国家与社会的二分法来研究中国问题，要充分考虑到党作为一种特殊的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用。”[3](p152-153)

这一观点对于中国政治的研究具有重大的方法论意义。它提醒我们，不能孤立地运用国家与社会关系范畴来分析当下的中国政治现实，而必须考虑政党的因素（注：笔者写下这句话也是对自身研究反思的一个小结。在“国家与社会关系视野下的村民自治”一文中，我曾使用“单结构双功能”这样的术语来描述村委会的组织性质与承担功能之间的关系。所谓“单结构”是指村委会的性质是群众性自治组织，所谓“双功能”是指作为一种自治组织，它既要承担自治功能又要承担行政功能。这样的叙述在方法论上显然无视村党支部这一最为重要的组织之存在，故注定是片面的、不切合现实的。今天看来，除了其他因素外，导致这种认识偏差的方法论原因是没有处理好党与国家的联系，没有关注这一问题的复杂性。景跃进：《国家与社会关系视野下的村民自治--读徐勇教授的〈中国农村村民自治〉》，（香港）中国书评1998年5月12日。）。由此，国家与社会二分法被政党、国家和社会三角关系所丰富。

二、党政关系与国家-社会关系的交织：两委关系的实践

不过，笔者在这篇文章中试图要说明的是另一意义上的党、国家和社会关系--即使在考察国家体制内的政党活动时，也有必要将党组织的角色加以特别的处理。我们以村民自治中两委“一肩挑”为例来说明这一点。

从逻辑上说，两委关系体现的是一种特殊类型的党政关系（注：杨光斌指出，“中国共产党对国家的领导地位，具体表现为它对国家各个方面的政治领导、组织领导和思想领导。在领导的实现形式上，党的组织存在于广泛的政治生活中，不论是构成政治权力中枢的中央政治机关，还是基层的乡村管理机构、街道办事处和企事业单位及群众团体，都有党的组织。在这一背景下，形成了当代中国政治关系中最根本的'党政关系'，也就是我们习惯上所说的'党和国家领导体制'中的'国家'……。因此，在中国，很多政治关系和重要政治现象，都在一定程度上包含着'党政关系'的内容。即使那些不直接关系到'党'或'政'的政治活动，最后也会或多或少地反映出'党政关系'的内容来。”杨光斌：《中国政府与政治导论》，中国人民大学出版社2003年版。），乡村关系体现的是国家与社会关系，两者属于不同的分析范畴。但是，在现实生活中，这两个范畴以及它们所描述的经验现象之间存在着内在的联系。在党政合一体制（西方称之为PARTY-STATE）下，政党组织被高度科层制化了(bureaucratization)。在政府的每一层次都有居于权力核心地位的党的机构。由此导致的一个结构性后果是，党政关系与国家社会关系以一种特殊的方式连接在一起，亦即国家与社会关系中渗透着党与国家（政府）的关系以及党与社会的关系（注：严格地说，“党国关系”与“党政关系”不是同一个概念，但在本文论述的脉络内，“忽视”这一区分不会导致大的问题。