陈红太：从党政关系历史变迁看中国政治体制变革阶段特征

党政关系问题曾是20世纪80年代中国政治体制改革的核心问题，也是今日研究中国政治改革与发展不可回避的问题之一。中国的党政关系问题，不单纯是一个共产党的领导方式和执政方式问题，还体现和反映中国的人民民主制度实现的程度和实际运作的性质与治国形态。从1949年中华人民共和国建立到如今的中国政治体制变革与发展的实践表明，中国的党政关系在中国政治发展进程中表现出来的不同的阶段特征，标志着中国政治体制变革与发展演进的不同历史阶段。

本文把中国50多年党政关系的历史变迁概括为四个不同类型时期：一是“寓党于政”时期，这一时期大致从1949年共和国建立到1957年反右斗争；二是“以党代政”时期，这一时期大致从1957年反右斗争一直延续到1978年底中共十一届三中全会；三是“党政分开”时期，这一时期大致从1978年底至1989年6月中共十三届四中全会；四是“以党统政”时期，这一时期大致从1989年6月至今。与这四个党政关系不同时期相对应的有三种治国形态：“依政治国”、“依党治国”、“依法治国”。

一、“寓党于政”与“依政治国”

1949年中华人民共和国建立，当时的国家性质与政府形态是新民主主义的国家政权与人民民主的联合政府，“即几个民主阶级联盟的新民主主义的国家形态和政权形态”。(注：《毛泽东选集》第三卷，1966年，第1011页。)当时成立的中央人民政府，从构成上体现了这种民主联合政府的性质。在中央人民政府委员会以及下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署中，民主党派人士以及无党派民主人士(注：周恩来认为，无党派民主人士，他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性。参见《周恩来统一战线文选》，1984年，第125页。1949年全国政协一届全体会议，无党派民主人士是作为一个党派代表单位参加的。以后历届政协全国委员会延承。)所占的比例是很高的。在中央人民政府委员会中，6位副主席中有2位是民主党派人士，1位是无党派民主人士；在中央人民政府委员会56名委员中，有民主党派、无党派民主人士28人，占委员总数的50%。(注：中共中央统战部研究室编《新中国统一战线五十年大事年表》，华文出版社，2000年，附录三，第351～352页。又见刘延东主编《当代中国的民主党派》，1999年，第55页。)在由28人组成的人民革命军事委员会中，有民主党派人士5人，无党派民主人士2人，占总数的25%。政务院4名副总理，有民主党派、无党派民主人士各1人，占50%；在15名政务委员中，有民主党派、无党派民主人士9人，占60%；政务院部委正职领导34人中，有民主党派、无党派民主人士14人，其中郭沫若还兼任两个正职，担任副职的42人。(注：参见刘延东主编《当代中国的民主党派》，第54～58页；《新中国统一战线五十年大事年表》，第352～354页。)另外，最高人民法院院长由民盟沈钧儒担任，还有两名无党派民主人士分别担任最高人民法院副院长和最高人民检察署副检察长。(注：《新中国统一战线五十年大事年表》，第355页。)

在这样的一种联合政府体制下面，当时的党政关系是按照抗日战争时期党政关系的模式来处理的。其基本精神是，党对国家政权的领导主要是通过国家政权机关的党员负责人和在国家政权机关建立党的组织来实现的。

在建国初，党的高级负责人大都在政府中担任领导职务。党的中央委员会主席毛泽东，同时担任中央人民政府主席；中央书记处(当时相当于中央政治局常委会)的5位书记中，有4位担任中央人民政府委员会主席、副主席及政务院总理；党的13位中央政治局委员，12位在中央人民政府委员会任职。在大行政区一级，党的各中央局第一书记，也同时担任军政委员会或人民政府委员会主席。(注：只有中共中央西南局，第一书记是邓小平，第二书记刘伯承，而西南军政委员会主席是刘伯承，邓小平是副主席之一。以上事实及详细情况参见《中国共产党组织史资料汇编》，红旗出版社，1983年，第601～623页。)

1949年11月，中共中央为了实现和加强对中央人民政府的领导，在政务院系统和最高人民法院与最高人民检察署中，由担任负责工作的党员组成党组。政务院党组与最高人民法院、最高人民检察署联合党组分别直属于中央政治局领导。凡党中央有关政府工作的决定，党组必须保证执行，不得违反。(注：参见郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社，1998年，第110页。)而在中央人民政府委员会、人民革命军事委员会及中国人民政治协商会议全国委员会担任负责工作的党员中间不设党组，由中央政治局直接领导。

时任政务院副总理，政治法律委员会主任的董必武对当时党对国家政权机关的正确关系总结三条：“一、对政权机关工作的性质和方向给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党)到政权机关中去工作。”(注：《董必武选集》，1985年，第309页。)应该说，董老对党与国家政权机关关系的概括是能较准确地反映当时在中央一级党与国家政权机关关系的状况的。

党不直接指挥国家政权机关的工作，党对国家政权的领导是通过政权机关中的党员负责同志和党的组织来实现，这是建国初期党实现对国家政权机关领导的基本方式。这种方式可以概括为“寓党于政”的方式。与这种党政关系相适应，建国初年的治国主体主要依靠的是中央与地方各级政府，治国形态明显体现为“依政治国”的特征，即党不直接管理国家事务，国家与社会事务的管理是在党的方针政策指导下，在国家政权机关党组与党员负责同志的努力工作下，通过政府的施政行为来实现。

1954年宪法颁布，我国的国家机构虽发生了重大调整，但党与国家政权机关的关系并未发生本质的变化。但有两点变化还应指出来：一是1954年宪法颁布前，实际上由中央人民政府行使全国人民代表大会的权力，而当时的中央人民政府领导人员大都是中共中央领导人，因而，在党行使领导权和中央人民政府行使国家最高权力方面不存在冲突，地方上也是如此。党的领导权与国家权力事实上是统一的。人民代表大会的召开和全国人大常委会开始履行宪法赋予的职权，这就使中华人民共和国主席、国务院以及最高人民法院和最高人民检察院与中国共产党中央领导机关发生了新的政治关系，地方也是如此。国家行政机关和审判机关、检察机关，一方面要对人民代表大会负责并报告工作，同时还要接受共产党领导机关的领导。人民代表大会的政治地位和共产党领导机关的政治地位如何界定或正确划分，实质在1954年宪法颁布后，已成为新中国政治生活应立即解决的重大政治问题。有的学者认为1954年宪法在确立国家政治体制方面存在着一个重大缺陷，即国家权力机构的设置，并没有与执政党这个国家权力主体的执政行为相协调，从而使国家体制失去了规范国家权力主体者的作用，党的领导便逐步脱离于国家体制之外。(注：王振耀：《党政关系研究论纲》，载《党政分开理论探讨》，春秋出版社，1988年，第122页。相关讨论又见林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年，第191页。)宪法对国家体制的规范是否应结合执政党的领导行为，这涉及宪法原则问题，这里已超出了我们的论题，但有一点是可以肯定的，即中国共产党的领导地位与人民代表大会的权力地位应作为设计当代中国政治体制的重中之重，应该是不成问题的。1954年宪法对国家体制的设置，对处于领导地位的执政党的处理，仍沿用建国前和建国初的思路，即“寓党于政”的思路，这在1956年通过的中国共产党的八大章程对党的领导的规范可以得到佐证。(注：邓小平在中共八大修改党的章程的报告中，对党同国家机关工作的关系作了三点概括。基本精神是党与国家机关的工作性质不同，党不能直接指挥国家机关的工作，党的决策的实现是通过国家机关中的党组和党员的工作来完成的。中共八大章程对此也作了相应的规定。参见《邓小平文选》第一卷，1994年，第236～237页，和中共八大章程总纲部分。)二是国家军委被取消，中共中央重新设置中央军委以统率军队。1949年中央人民政府组织法规定的国家机构，包括人民革命军事委员会，而1954年宪法取消了有关国家军委的规定，仅在中华人民共和国主席的条款中，规定“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”(注：1954年宪法，第42条。)而事实上，国防委员会仅是一个咨议机构。1954年9月中共中央政治局决定重新成立中共中央军事委员会，同过去一样，在中央政治局和书记处之下，担负整个军事工作的领导。(注：参见邹锡明编《中共中央机构沿革实录》，中国档案出版社，1998年，第85页。)这样，国家军事领导机构事实上从国家体制中脱离出来，归属于党的组织系统。

二、“以党代政”与“依党治国”

中国党政关系的实质性变化发生在1957年。1957年7月中共中央在青岛召开省市委书记会议，毛泽东写了一篇题为《一九五七年夏季的形势》的文章在会上印发。毛泽东在文章中指出：“在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省、市、自治区人民委员会，不得违反。”(注：《毛泽东选集》第五卷，1977年，第459页。)1957年11月，最高人民法院、司法部党组向中共中央的报告中，在谈到今后的工作时，第一条就提出要坚决执行主席的上述指示，各级人民法院必须绝对置于党委的领导之下，不仅在方针政策上，而且全部审判活动，都必须坚决服从党委的领导和监督，人民法院党组必须经常主动地向党委请示、报告工作。从此，中共中央与最高人民法院、地方各级党委与地方各级人民法院，确立了直接的领导与被领导的关系。(注：参见郑谦等：《当代中国政治体制发展概要》，中共党史资料出版社，1988年，第89页。)

1958年6月10日，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等五个小组，直接领导国家五个大口的工作。在决定成立这五个小组的通知中，毛泽东写下了这样一段关于职权划分的文字：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。”“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”(注：《建国以来毛泽东文稿》第七册，1992年，第268～269页。)这个通知表明，从党的政策规范上，中央政府部门是党中央大政方针的执行机构，中共中央政治局和书记处与中央人民政府的关系是决策与执行的关系，或者说是直接的领导与被领导的关系。这种党的政策规范实际上是违宪的。1954年宪法规定国务院即中央人民政府应对全国人大及其常委会负责并报告工作，而“6月10日通知”规范的政治关系则要求国家行政机关直接对党中央政治局和书记处负责。中央党政关系的这种变化，也直接影响到地方。地方各级党与政府的关系在“6月10日通知”下达以前已形成实际上的直接领导与被领导的关系，这时也正式用党的政策规范承认和肯定下来。

从1958年以来，在国家实际政治生活中，以党代政现象是普遍的。许多由宪法明文规定应提交人民代表大会讨论决定的国家事务，都由执政党直接决策并组织实施。如：1958年全国开展的“大跃进”和人民公社化运动，涉及到调整国民经济计划和财政预算、改变宪法中规定的农村基层政权体制等重大决策，都未提请全国人大讨论决定，而由中共中央直接决策并组织实施。(注：参见郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社，1998年，第94页。)在国家日常经济管理活动中，通常也是由国家行政职能部门向中共中央做报告，由中共中央批准执行，(注：相关事例可参见《中华人民共和国国民经济和社会发展计划大事辑要》(1949-1985)，红旗出版社，1987年相关年份；《中华人民共和国经济管理大事记》，中国经济出版社，1986年相关年份。)完全贯彻中共中央1958年“6月10日通知”的决定：“大政方针在政治局，具体部署在书记处”，“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分”。

“以党代政”关系模式在60年代初中共中央曾作了一些调整，原党委内与政府部门对口设置的工业、财贸、农村等工作部门实际上被取消了。(注：参见郑谦等：《当代中国政治体制发展概要》，