霍宪森：论中国特色的民主授权和民主选举

纵观迄今为止人类社会发展的历史，可以从中得出一个规律性的认识，这就是，权力授受和委托代理方式是人类历史上任何一个国家和社会管理系统内部对公共权力的来源、权力主体的产生及其运行过程实施科学管理的一种最基本、最有效的形式。同时，由人民群众实行自下而上的以多数票决为主要特征的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理方式是人类历史上任何一个成熟的法治国家和民主政治体制国家社会管理系统内部对公共权力的来源、权力主体的产生及其运行过程进行科学管理的一种最基本、最有效的形式。所以，认真研究探讨如何在当代中国国家和社会管理系统内部尽快建立起一种既能充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能真正符合中国国情和真正具有中国特色的由人民群众实行自下而上的以多数票决为主要特征的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理形式，对于我们在当代中国国家和社会内部尽快建立起完善的社会主义民主政治体制，对于尽快转变我们党的领导方式、执政方式和建设完善的社会主义法治社会，对于确保顺利实现党的十六大和十六届四中、五中全会提出的各项奋斗目标，都具有十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。

一、什么是中国特色的民主授权和民主选举形式

这里所说的民主授权和民主选举形式，是相对于由领导机关集中授权和集中选拔任命形式而言。综观古今中外人类社会政治文明建设的历史经验，可以看出，人类历史上国家和社会管理系统中在对各个不同层级内部常设最高领导机关及其领导人员职位职权的产生和形成方式上，除有些国家或实际具有相对独立地位的特殊地区内部常设最高领导机关及其领导人员职位职权的形成，是执政者自身通过运用暴力手段强力夺得之外，其它所有国家和社会管理系统中各个层级内部常设最高领导管理机关及其领导管理人员的职位和职权的形成方式，都可以大体划分为两种不同的基本类型。一种是集中授权和集中选拔任命方式，即通过由领导机关实行自上而下的集中授权和集中选拔任命的权力授受和委托代理方式产生和形成；一种是民主授权和民主选举方式，即通过由人民群众实行自下而上的以多数票决为主要特征的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理方式产生和形成。从人类社会发展的历史过程来看，世界上任何一个实行封建专制统治的国家在对其国家和社会管理系统中不同层级内部常设最高领导机关及其领导人员职位职权的产生和形成方式上，都是实际采取了上述前面那样一种集中授权和集中选拔任命方式，即通过由领导机关实行自上而下的集中授权和集中选拔任命的权力授受和委托代理方式产生和形成。另外，原苏联、东欧等几个在国家和社会管理系统内部实行高度集权统治的社会主义国家，也都是实际采取了前面那样一种通过集中授权和集中选拔任命的方式产生和形成。同时，世界上任何一个在政治体制上实行所谓“三权分立”和“分权制衡”的西方资本主义国家，特别是任何一个成熟的西方法治国家和民主政治体制国家在其社会管理系统内部对各个不同层级常设最高领导机关及其领导人员职位职权的产生和形成上，都是实际采取了上述后面那样一种民主授权和民主选举方式，即通过由人民群众实行自下而上的以多数票决为主要特征的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理方式。

基于上述分析，我认为，所谓中国特色的民主授权和民主选举形式，就是既能充分体现出以由人民群众实行自下而上的多数票决的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理方式为其主要特征和根本要求，因而确保能够充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能充分体现出中国国情和使其真正具有中国特色，因而确保能够与我国发展社会主义民主政治体制和建设社会主义法治国家的内在要求相适应的，那样一种能够面向现代化、面向世界、面向未来的当代中国国家和社会管理系统中对各个不同层级内部常设最高领导管理机关及其领导管理人员职位职权的形成形式和产生方式。

二、当前我国民主授权和民主选举形式中存在的主要问题

自改革开放以来，特别是党的十五大之后，我国各地已经为了适应新形势新任务的要求，组织进行了许多对现行国家和社会不同层级特别是乡、村一级内部常设领导机关及其领导人员职位职权形成和产生方式的改革，组织开展了许多以由人民群众实行自下而上的多数票决的民主授权为主要形式的包括对乡、村长等各级行政组织和行政首长等在内的民主选举的试验和探索，并取得了很大成效。但是，从总体上来看，虽然通过这些实验和探索，一方面为我们在推进当代中国社会主义民主政治建设和干部选举和管理制度改革方面积累了一些宝贵的经验，一方面也由于我们没有现成的成功做法可循，因而也从中出现了一些需要我们认真对待和深入思考，并亟待进一步加以研究解决的困难和问题。这些困难和问题，除人们经常说到的那些诸如关于是应该实行直接民主或是间接民主授权的问题；关于上级领导机关或当地不良势力随意非法干预民主选举问题；关于贿选问题等之外，我认为，还有几个更为重要的问题，尤其是应该但至今又一直未能引起人们应有高度重视的问题。现提出以下三个方面的问题，供诸位专家和学者共同研究思考和讨论。

1、关于民主授权和民主选举对象错位问题。这里所谓民主授权和民主选举对象错位问题，是指从近年来各地所组织开展的民主授权和民主选举活动的实践情况来看，目前多数都是把选举对象重点放在了包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长上。并确认这种选举方式如果能够自下而上推广将会带来当代中国民主政治建设的重大突破。我认为，这种认识和做法虽然有着一定道理，但是，如果严格从细心考察西方国家民主授权对象确定范围的成熟经验并结合当代中国现实政治国情的实际来看，这种把包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长直接作为当代中国国家和社会内部各级民主授权和民主选举的重点对象的做法并不科学。根据西方国家政治文明建设的历史经验，我们知道，西方民主国家在对其各级公务员和领导干部的管理方式上，大体可以分为两种基本类型，一种是选举类干部，一种是选拔类干部。所谓选举类干部，就是通过民主授权和民主选举方式，即通过由人民群众实行自下而上的以多数票决为主要特征的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理方式所产生的干部。所谓选拔类干部，就是通过领导机关集中授权和集中选拔任命方式，即通过由领导机关实行自上而下的集中授权和集中选拔任命的权力授受和委托代理方式产生的干部。同时，我们知道，在西方国家现实政治生活中对选举类干部范围的具体确定方式和原则掌握上，任何一个成熟的西方法治国家和民主政治体制国家，都主要是以其国家和社会管理系统中各个不同层级内部的常设最高领导机关及其领导人员作为其民主授权和民主选举的重点对象的。另外，由于现代西方国家又都是严格按照所谓三权分立或分权制衡的政治体制原则来具体设计和配置其国家和社会管理系统中各个层级内部的常设最高领导机关及其领导人员的。所以，他们国家在社会管理系统中各个层级内部，一般都是具体设置有两个具有相对独立地位并按照各自科学分工，分别承担各自不同法定职权和职能的常设最高领导机关。其中一个是在该层级内部主要承担最高决策领导权和最高行政管理权职能并实际作为一个常设最高领导机关的领导机关；一个是在该层级内部主要承担最高立法权和最高监督权职能并在其中同时作为一个常设最高领导机关的领导机关。所以，所谓选举类干部，实际上主要指的就是这两个在国家和社会管理系统中各个层级内部作为常设最高领导机关中的领导机关及其领导人员。尽管西方国家在实际运作中，都根据其各自具体民主政治体制和现实政治国情的不同，在对选举类干部对象范围的具体确定方式上而有所不同。如有些国家只是把该社会管理系统中各个特定层级内部作为常设最高领导机关中的某一个常设最高领导机关及其领导人员，单独作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。例如：在二元君主立宪制国家，在其国家一级的层次上，只是限于将该层级内部实际作为一个主要承担最高立法权和最高监督权职能的那个被称为议会机关及其议员的常设最高领导机关及其领导人员，单独作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。而对该层级内部作为一个主要承担最高决策领导权和最高行政管理权职能的那个被称为君主的常设最高领导机关及其领导人员，就没有将其同时作为由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，就没有对其同时实行法定的民主授权和民主选举。再是在西方实行所谓分权制衡的议会制国家，在其国家一级的层次上，也只是限于将该层级内部实际作为一个主要承担最高立法权和最高监督权职能的那个被称为议会机关及其议员的常设最高领导机关及其领导人员，作为了由人民群众（注：这里所说的人民含义具有着明显的阶级局限性）民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。而对该层级内部实际作为一个主要承担最高决策领导权和最高行政管理权职能的那个被称为内阁机关及其内阁总理或首相的常设最高领导机关及其领导人员，也没有将其同时作为由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，也没有对其同时实行法定的民主授权和民主选举。另外，有些国家则把该社会管理系统中各个特定层级内部作为常设最高领导机关中的那两个常设最高领导机关及其领导人员，都全部作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。例如：在西方实行所谓三权分立的总统制国家和半总统制国家，在其国家一级的层次上，就不仅只是限于将该层级内部实际作为一个主要承担最高立法权和最高监督权职能的那个被称为议会机关及其议员的常设最高领导机关及其领导人员，作为了由人民群众（注：这里所说的人民概念具有明显的阶级局限性）民主授权和民主选举的对象，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。而且对该层级内部实际作为一个主要承担最高决策领导权和最高行政管理权职能的那个被称为总统的常设最高领导机关及其领导人员，也同时将其作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。再是在西方国家的地方层次上，也都把各个特定层级内部包括各州州长和议会议员等在内的实际作为该层级常设最高领导机关中的那两个常设最高领导机关及其领导人员，都全部作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。但从整体上来考察西方国家对其选举类干部对象范围的具体确定方式和原则掌握的基本历史经验，则可以从中得出这样一个无可置疑的基本历史事实，即在现实政治生活中，西方民主政体国家在对其社会管理系统中选举类干部对象范围的具体确定方式和原则掌握上，都是以其国家和社会管理系统中各个层级内部或者实际作为主要承担该层级内部最高立法（立章）权和最高监督权职能，或者实际作为主要承担该层级内部最高决策领导权和最高行政管理权职能的那其中某一个或者两个常设最高领导机关及其领导人员作为其选举类干部的主要对象范围的。通过上述对西方国家民主选举类干部对象范围确定原则和经验的分析，并结合当代中国现实政治国情的实际，我认为，由于在当代中国现实政治生活中, 包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长, 受当代中国的特殊政治国情所决定,它们只能是在当代中国社会内部各个层级的公共权力结构体系中，使自身实际作为居于具有该层级第一政府性质即常设最高决策领导权和常设最高行政管理权机关性质的同级党委（党支部）组织之下的，一个实际具有该层级第二政府性质即常设次级决策领导权和常设次级行政管理权机关性质的领导机关及其领导人员。因此，如果严格按照现代西方国家的干部管理经验以及在其干部管理经验中所体现出的干部管理规律来看，那种在各个特定层级中只实际具有第二政府性质即常设次级决策领导权和常设次级行政管理权机关性质的领导机关及其领导人员,是不应该被列为选举类干部的对象范围之内，即是不应该被作为通过那种由人民群众实行自下而上的民主授权和民主选举方式选举产生的干部对象范围之内。而是应该被列为选拔类干部的对象范围之内，即是应该被作为通过由那个在各个特定层级中实际具有第一政府性质即常设最高决策领导权和常设最高行政管理权机关性质的领导机关及其领导人员,对其实行自上而下的选拔任命方式产生的干部对象范围之内。