张闫龙：财政分权与省以下政府间关系的演变

提要：财政分权改革对中央与省之间关系的影响一直是学术研究的焦点之一，但是对省以下政府间关系在财政分权改革中的变迁问题，却尚未得到充分的讨论。本文在文献研究的基础上，对A 省20世纪80年代包干制财政体制改革对省以下政府间关系的影响进行了简要分析。研究发现，以财政包干为主要内容的分权化改革，使得省以下政府间财政利益逐渐分化，同时不同政府部门之间在财政收入方面的竞争日趋激烈。在这种情况下，对自身利益的关注成为主导地方政府决策过程的首要因素。一系列旨在增加地方财政收入的政策相继出台，用以保证地方政府的正常运转和公共服务职能的履行，在此过程中，政府的政策取向在对上和对下两个纬度上逐渐呈现出截然不同的特征。

关键词：财政分权；政府间关系；政策决策

作者单位：美国华盛顿大学亨利・杰克逊国际研究学院

分权化的财政体制改革是推动20世纪80年代中国经济发展，尤其是地方工业高速增长的重要因素之一。通过赋予地方政府更大的财政管理权限，推行旨在硬化地方财政预算约束的包干式收入划分体制，成功地调动了地方政府和官员的理财积极性。从此，地方政府一改统收统支体制下的超然态度，全心全意地投入到推动地方经济发展的事业中（Byrd，1990；Oi，1992、1996；Wong ，1992；Bahl &Wallich，1992；马戎等主编，1994；Walder ，1995；Naughton &Yang，2004）。在此过程中，地方政府逐渐超越了忠实执行上级政策的代理人角色（Naughton &Yang ，2004），成为拥有更大自主权，承担更多公共服务责任的管理者。见证了这一历史过程的学者，在广泛深入的经验研究基础上，对地方政府的新角色和政府与企业之间的互动模式进行了不同的概括。“厂商化的地方政府”（Walder，1995、1998）、“地方国家合作主义”（Oi，1992、1996、1998）、“合作主义文化”（Weitzman&Xu，1994；Nee，1992）等理论被构建出来，用以描述地方工业企业成长时期地方政府作为扶持者的行为特征。与此相对，另一些学者在研究地方政府财政利益与地方经济发展的密切联系的基础上，强调了地方政府的行为和所执行的政策中存在的利己倾向（Byrd，1990；Wong ，1992；Song ，1990；张静，2000；杨善华、苏红，2002）。

这些研究文献呈现出两种取向：其一是研究中央与省之间财政关系的演变，以及这种变迁对中央与地方间关系的影响（Lardy ，1975；Oksenberg &Tong，1991；Wong ，1992）；其二是研究县乡政府与地方企业之间的互动关系和互动模式，从地方政府政策的客观效果来判定地方政府的政策意图（Oi，1992、1996；Byrd，1990；Song ，1990；Walder，1995）。或许是由于不同学科的研究重点不同，或许是因为缺乏相关的文献资料，在以上两种取向主导的研究中，省以下政府间财政关系在宏观体制改革冲击下产生的变化，以及这种变化给省以下政府间关系带来的影响，一直没有受到应有的关注。同时，一些有关省以下政府间关系的问题仍然没有得到很好的解答。这些问题包括：省级政府的财政包干办法在分权的同时是否真正地让利于下级？这一体制在实践中，是促进了上下级政府间利益的整合还是加速了它们之间的利益分化？在新的利益结构中，地方政府的政策决策特征发生了何种变化？地方政府热心发展地方工业的初衷是什么，地方工业通过什么途径缓解地方政府的财政压力？作为对这些问题的一个尝试性的回答，本文将在研究这一时期历史材料的基础上，讨论省以下包干制财政体制对政府间关系和地方政府政策决策特征造成的影响。基于这一目的，文章首先对20世纪80年代的主要财政改革及其影响进行了简单回顾，讨论分权化财政体制改革给中央和地方关系带来的总体影响。其次，以东部A 省B 市为例，考察在这一时期省以下包干制体制的运行中，省市、市县、县乡政府间关系的演变。第三，在此基础上，研究政策制定过程中地方政府政策意图以及行为取向的新变化。

一、20世纪80年代的宏观财政体制改革

新中国财政体制是在借鉴前苏联财政体制的基础上于20世纪50年代早期建立的。在这一体系下，政府预算收入高度依赖于国有企业上缴的利润和税收。财政体制也呈现出高度集权的特征。财政部不仅负责统一财政预算的编制，而且负责批准省级政府的财政收支计划，同时下达转移支付的额度（Wanless ，1985；Wong ，1992；Naughton ，2005）。高度集中的收入和支出管理模式通过控制所有地区和行业的资金分配，为推动工业，尤其是重工业的发展提供了有力的支持。然而这一体制也产生了一些负面后果，它割裂了地方财政收入和财政支出之间的关联，不可避免地导致了地方财政的软预算约束问题的产生。因而在实践中，这一体制难以激发地方政府理财和管理企业的积极性（Wong，1988、1992），地方政府在很大程度上只是接受上级指令，承担为地方提供必要公共服务的代理人角色（Naughton &Yang ，2004）。

自“文革”以来，中央与地方财政体制变动频繁，且逐渐趋于复杂。在1969-1978年的12年间，中央共出台了六种不同的体制安排。这些安排虽然给处于计划经济体系顶端的决策者带来了巨大的管理困难，却给高度集权化的财政体制引入了一定的分权化体制因素。从1971年开始，省级政府逐渐获得了一些财政自主权，包括：在一定范围内自主安排预算支出；保留部分预算盈余；引入多年期的固定比例分成办法（Oksenberg &Tong，1991）。十一届三中全会以后，为了解决大量的历史遗留问题，国家开始大幅度提高农副产品收购价格，减免部分农业税收，大量进口粮食，使农村得以休养生息。在城市，国家竭力为返城知识青年安排工作，提高职工工资待遇，恢复奖金制度，大量兴建职工住宅，以求政治上的安定团结。这些努力在赢得了民众普遍赞誉的同时也给国家财政带来了沉重负担。国家财政连续出现巨额赤字，1979、1980两年合计达204亿元，几乎相当于1953-1978年26年的赤字总和218亿元。（注1）相对于地方财政，中央财政亏空尤为严重。

从中央财政和地方财政来看，差额主要是在中央财政，地方财政去年还有一些结余。今年上半年有的地方的收入还不错，因此没有那么紧张，而中央财政就不一样了，去年全年与今年上半年的亏空累积下来达到60多亿元……现在一些方面随意减收增支，乱开口子，铺张浪费，花钱大手大脚，同国家财政的这种状况很不协调……上半年财政之所以没有发生大的问题，一是动用了中央预算周转金××亿，二是借用了国家物资储备局的物资变价款××多亿，三是占用了应当归还地方财政的资金××亿，我们就是靠这个过日子的，现在借用和占用的钱已经用完，也就是说原来被掩盖的矛盾就暴露出来了，而财政还是继续支大于收……中央财政发生资金周转不灵，应拨的经费拨不出去的情况。最近，银行不断通知我们，中央金库存款余额无几，要求控制拨款。而面对这种情况，我们已经不得不向国务院提出要求向银行透支的紧急报告，这就是当前财政，特别是中央财政的真实情况。（中共中央文献研究室，1982）

巨额赤字在给改革倡导者带来巨大政治压力的同时，也促使他们加快财政分权改革的步伐。从1980年开始，中央政府在江苏和四川财政体制改革试点的基础上，推行了一系列实行旨在重新划分中央与地方财政收支责任、“分灶吃饭”式的财政改革措施。改革的首要目标是通过赋予地方更大的财政管理权限，调动地方政府增收理财的积极性，发展地方经济。中央政府希望这些分权化的改革措施在推动地方经济繁荣的同时，提高地方对中央的财政贡献，缓解中央的赤字压力（Wong，1992）。

如同其他领域的改革一样，财政领域的改革一开始也小心翼翼。为了适应巨大的地区差异和地方财力差异，1980年改革在“分灶吃饭”的口号下，推出了“划分收支、分级包干”的体制方案。这一方案产生了两点深远的影响：首先，按照企业归属划分企业收入。由于以前的财政体制没有强调收入同支出挂钩，所以企业归属问题无关紧要。然而新体制强调所有层级的政府必须自给自足，因此企业归属权，以及附着在归属权上的收益权的重要性便凸现出来。其次，对企业上缴利润及税收实行差别对待。在这种新体制下，地方企业的利润将完全归地方政府，而这些企业缴纳的工商税收则会被中央分享（Wong，1992；Oksenberg &Tong，1991）。

此后，中央在1983年出台了“利改税”改革方案，试图改革税收体制，同时从根本上重新确定企业与国家间、中央与地方间的利益分配关系。通过设定全国统一的所得税税率，减少企业与国家间在利润上缴比例方面的讨价还价，硬化企业预算约束。统一的税率使国有企业与非国有企业处于同样的财政地位，而这一点为工业企业的产权改革提供了重要前提，同时也为企业创造了公平竞争的环境。此外，新的产品税在一定程度上抑制了某些行业过高的利润率，从而减少了高度分权的财政体制对地方工业扩张的过度激励（Wong，1992）。然而这一旨在规范政府与企业财政关系、硬化国有企业预算约束的改革措施在执行过程中遇到了重重困难。伴随着厂长经理责任制的推行，“利改税”改革通过统一税率硬化企业预算约束的目标最终落空（Wong，1992）。企业应缴利润比例的确定又退回到了个别谈判的方式上（Naughton，2005）。

1985、1988年两次财政体制改革都采用了财政包干体制，所不同的是，1985年的“一刀切”财政体制被1988年的包含不同制度安排的改革方案所替代。新方案延续了1980年的改革思路，针对不同地区设定不同的制度安排，对于经济增长较快的地区实行总额分成或递增上解，对于经济欠发达地区实行定额补助。这些制度安排的核心目标都是为了在已有的分配格局基础上进一步提高财政收入在国民生产总值中的比重，以及中央财政收入在财政总收入中的比重（国务院，1988）。

80年代频繁调整的财政体制使得中央与地方财政分配关系缺乏稳定性，在财力划分的数量界限方面主观随意性很大，缺乏客观的科学依据。中央为了扩大在财政收入总额中所占的份额，采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金：从1981年起，国家每年发行国库券，并向地方借款；1983年起开征能源交通重点建设基金，并将骨干企业收归中央；1987年，发行电力建设债券；1988年取消少数民族定额补助递增规定；同时中央还陆续出台了一些“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使包干体制不稳定，挫伤地方积极性（Wong，1992）。在这种情况下，地方也发明出一系列对付中央的办法（Wong，1992、2005），这些中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理（阎彬，1991）。与此同时，上下级政府之间就财政资源的争夺，也在财政体制频繁变动的背景下逐渐激烈起来。1988年的相关政策文件的结尾清晰地揭示了这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大张力：

……各级人民政府领导同志要严格按照国家的方针政策，发展经济，管好财政。要进一步加强全局观点，体谅中央的困难，正确处理中央和地方的利益关系。

要严格执行财政、财务制度，加强审计监督。各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税；不能把预算内的收入转移到预算外，或者私设“小金库”。

各项开支要严格按照国家有关规定支付，不能违反财务制度、会计制度；所有收支都要按规定如实反映，不得打“埋伏”、报假帐。凡是违反财政纪律或弄虚作假的，审计部门要认真检查处理，问题严重的，要给予纪律处分。

要加强对财政工作的领导，积极支持财政部门履行自己的职责，严肃财经纪律。各级人民政府要带头执行国家的财经制度，不得越权行事，自作主张，影响全局，更不得以或明或暗的方式去指使财政部门违反国家规定处理财政问题。（国务院，1988）

王绍光（1997）认为，政府总是希望受自己支配的财源多多益善，中央想尽量集中财源，办它认为对国计民生至关重要的事情；地方则希望尽量缩小对中央财政的贡献以发展地方利益，