周莅华：当代中国政党政治合法性问题研究

[提要] 合法性是政党政治存在和发展的前提条件，是政党现代化的必然要求。对当代中国政党政治，既要看到其合法性资源存在的广泛性，又必须客观审视其所潜伏的合法性危机，要充分借鉴现代西方政党政治的成功经验，以宪政制度建设为核心全方位探索合法性建设的途径。

[关键词] 政党 合法性 研究

合法性是政党政治长期存在和发展的前提条件。现代民主国家政党都高度重视自身合法性建设，把合法性作为党的建设的重要内容和政党现代化的重要支撑点。在当代中国的政治体制中，中国共产党的执政地位和各民主党派的参政地位都是历史的选择，人民的选择，二者在合法性上存在很强的内在相关性，具有一荣俱荣，一损俱损的特点。因此，中华人民共和国宪法规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，这从典则层面保证了当代中国政党政治具有充分的合法性。但是合法性是一个动态的概念，任何政党面对不同的历史条件，都有丧失政治合法性的危险，要想使合法性成为源头活水，源远流长必须付出长期的、艰辛的探索和努力。

一、合法性问题的提出

政治学上所谓的合法性，学者们给出了很多解释，如迈克尔・罗斯金认为，“它的最初含义是指国王有权即位是由于他们的‘合法’出身……，现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”[1] 孙关宏等认为，“政治权力的合法性不仅仅是指政治权力的产生和行使合乎法律规定，而且是指政治权力必须得到公民的认同”[2]，“合法性最终归结为政治权力是否获得普遍认可的问题”[3]。杰克・普拉诺等认为，“合法性指的是一种政治统治或政治权力能够让被统治者认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力”[4]等等。以上表述透视出合法性具有两个层面的基本含义，一是合民意性，二是合法律性，并且是二者的有机统一，前者强调了合法性的动态特点，后者突出了合法性的相对稳定性特点。但合民意性是绝对的、是最终归宿，历史地看它决定着合法律性的现实可靠性。所以本文所言之合法性，是指政治权力应该建立在在民众自觉认同，自愿服从和衷心拥护的基础之上而不是诉诸于政治强制力；应该在统一的法制框架下运作而不能在体制外产生和运行。

具体到政党政治的合法性，就是指政党的权力必须得到人民群众的同意、拥护和支持，必须在宪法和法律规定的范围行使。这在客观上要求，政党欲获得合法性资源必须走民主化道路，通过制度化、规范化、程序化的渠道发挥其职能，真正成为公民广泛有序地参与国家政治生活，行使当家作主权力的工具。

在我国政治的历史变迁中，统治者对合法性问题是比较关注的。自古就有“得民心者得天下”，“水能浮舟，水能覆舟”的政治思想，充分说明了合法性的重要意义。进入近代以后，孙中山先生在分析国民革命的依靠力量时提出：“人民心力为革命成功的基础”，[5]；毛泽东同志在研究党群关系时提出，“共产党人的一切言论行动必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”[6]；刘少奇同志在论及党群关系时提出，“我们的一切纲领与政策，不论是怎样正确，如果没有广大群众的直接的拥护和坚持到底的斗争，都是无法实现的，所以我们的一切，都依靠于、决定于人民群众的自觉与自动，不依靠于群众的自觉与自动，我们将一事无成”[7]；改革开放后，邓小平同志精辟地提出，要把“人民拥护不拥护”，“人民赞成不赞成”，“人民高兴不高兴”，“人民答应不答应”作为党的一切工作的出发点和归宿点；江泽民同志在深化改革过程中提出了，“人民，只有人民，才是我们工作价值的最高裁决者”[8]的论断；胡锦涛同志在加强党的执政能力建设问题上也提出，“人民群众的拥护和支持是我们党的力量之源和胜利之本”[9]。这些论述归结到一点，那就是政党或者政权的存在、发展及其权力的行使，必须以人民群众的同意、拥护和支持为基础，即获得政治合法性。

但是，长期以来我们的党建理论研究，往往侧重于政党行为的科学性即政治运作的效率，而忽视了其合法性。研究政党提高执政或者参政能力，实现政治意图方面的较多，而在研究政治合法化的途径，获取合法性资源，巩固施政基础方面的较少。实际上，政党是公民管理国家的工具，是连接公民和国家之间的桥梁。公民和政党之间的关系错综复杂，主要矛盾就是政党政治行为的科学性与合法性之间的对立统一，二者相互依存构成矛盾的两个方面，并依据一定的条件可以相互转化。就政党对公民、社会的领导和影响作用而言谓之科学性，而就民众对政党的认可和支持作用而言谓之合法性。在革命战争年代，在国民经济恢复发展时期，人民需要强势政党来表达诉求，整合社会利益，这时更多地关注政党的先进性，进步性，强调政党的政治领导能力，把科学性当作矛盾的主要方面加以重视是完全正确的。但是在和平建设和发展时期二者则互促并重，有时甚至合法性显得更加重要。尤其是在市场机制充分展开，公民社会走向成熟以后，民众政治参与的愿望和要求将更加强烈，民主政治将成为必然趋势，值此公民对政党的批评、审视、选择将成为国家政治生活的重要内容；政党也愈来愈重视民意的倾向，高度关注执政或者参政的群众基础，这时合法性就可能逐渐上升为矛盾的主要方面。如果忽视了合法性建设，就可能被历史遗弃，这从世界范围内很多大党老党兴衰成败的嬗变可以得到证实。

二、合法性资源的积累

合法性资源的积累是政党保持生机和活力的基础，对执政党来说更是长期执政的必要条件。现代西方政党为了得到民众的支持，都在殚精竭虑的构建各种“民心”工程，以便在大选中能够获胜。在他们看来合法性就是政党的生命，丧失合法性就意味着政党或政府政治生命的完结。为此，二战以后的西方学界对合法性资源积累问题的研究取得了一系列很有价的成果，把合法化的途径概括为五个方面：一是政权长期存在；二是政治生活法制化；三是获得良好的政绩；四是实现政府民选：五是形成共同的政治价值;六是领导者的高尚品质。

当代中国的政党都产生于体制外，但他们一经产生便把拯救国家和民族作为自己的奋斗目标。所以他们的合法性资源最早并不存在法理基础，而是建立在他们所倡导的意识形态之上，并借助于他们的历史功绩而逐渐积累起来的。

（一）、建立了以马克思主义为指导思想的社会价值认同。中华民族最危险的时候是文化危机的时候。中国共产党成立始伊，就把马克思主义作为自己的指导思想，成功改造了中国的传统文化并取得了新发展，使得五千年一脉相承的中华文化重新焕发了勃勃生机。在这种中国特色社会主义文化的影响和感召下，中国人民取得了新民主主义和社会主义革命的伟大胜利，形成了以马克思主义为指导思想的社会价值认同，致使民众对共产党及其领导的政府从文化的深层结构上给予了拥护和支持。在这个历史过程中，以民主党派为代表的知识分子，也起了重要作用，比如民盟先贤陈望道先生是中国把《共产党宣言》翻译成国文的第一人，为马克思主义的中国化作出了突出的贡献。

（二）、对民族的复兴和国家的发展作出了杰出的成就。作为中华民族先锋队的中国共产党，从旧民主主义革命到新民主主义革命再到社会主义建设，付出了无数的艰辛和努力。不仅打败了日本侵略者实现了民族的独立，而且在与国民党反动派进行血与火的较量中取得了历史性的胜利，建立了人民共和国；建国不久又遏止了美帝国主义的侵略，成功地进行了社会主义改造，走上社会主义道路。尤其是在改革开放以后，党领导全国人民在社会主义市场经济道路上阔步前进，取得了令人瞩目的经济成就，综合国力和国际竞争力不断提高，国际地位稳步攀升，已成为国际上有影响的大国。在绩效层面奠定了共产党长期执政的合法性基础。同时，中国的各民主党派也在这一伟大的社会变革中作出了历史性的贡献。不仅在反对内战、主张团结，反对独裁、争取民主的运动中同中国共产党精诚合作，与国民党反动派进行了艰苦卓绝的斗争，付出了鲜血和牺牲。而且在社会主义现代化建设中也发挥了他们自身的优势和作用，通过履行政治协商、民主监督和参政议政职能，为国家建设作出了重要贡献。特别是在教育、科技、文化战线上取得了辉煌的成就，博得了人民的认可和支持。

（三）、致力与于社会主义民主和法制建设。《宪法》明确规定，中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟位基础的人民民主专政的社会主义国家。为了保障人民的权力，中共领导各民主党派把自己的政治主张与人民的意志相统一，共同创建了人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等一系列符合中国国情的政治制度，并制定了配套的法律。通过这些制度体系的运行，人民可以有序地参与国家大政方针和法律地制定，选举自己政府的领导人，并对政府的权力进行监督。各政党也在宪法和法律的框架下活动。巩固了国家和谐、团结、稳定的政治局面。

（四）、长期以来形成了党群之间牢固的信任关系。中国共产党的执政和各民主党派的参政已经超过了半个世纪。作为政治主体的这种长期存在，使得中共和各民主党派的执政地位和参政地位得到了人民的普遍认可和衷心拥护。即便是他们在某些历史时期有重大失误或者有严重错误的时候，人民也都没有怀疑他们的历史地位，没有失去对他们的信心，一如既往地选择了他们，这种选择经受住了历史的考验。尤其是中国共产党的“三代”领导人，都是在重要历史关头发挥出卓越的领导才能，为国家和民族指明了奋斗的方向，谱写了不朽地历史篇章。从而在广大人民群众心目中形成了光辉的领袖风格，凸现了共产党人优秀的品质和非凡的人格魅力，提高了执政党的公信力。而各民主党派也在重要的历史时期，涌现出很多优秀的科学家、政治家和社会活动家，他们赢得了人民群众尤其是广大知识分子的爱戴和尊重，树立了参政党的形象。

三、合法性危机的潜伏

中国经济建设取得的成就，奠定了中国政党政治合法性的物质基础。但是合法性不是与生俱来的,也不是一劳永逸的,在全球化和多元化的共同作用下，随着政党历史方位的转变，合法性危机仍然在很多方面有所潜伏并有爆发的危险。

首先、是文化碰撞的危机。随着全球化和多元化进程的加快，借助于互联网等现代信息传媒手段，世界范围内各种文化相互碰撞相互融合，使国家传统安全受到挑战。首当其冲的是当代世界各种思潮如自由主义、新保守主义、新民族主义、民主社会主义等相互激荡，使得全球范围内政治思想领域的斗争异常激烈。对我国的立国之本――科学社会主义和共产主义产生了强烈的冲击，产生了一定程度的“三信”危机，这关系到政党存在和发展的理论基础。

其次、是法制缺失的危机。我国政党所拥有的执政权或参政权本质上是一种公权力。但长期以来我们对这种公权力以及这种公权力与国家公权力关系的规范却存在法律、法规的严重缺失。例如在我国的政治实践中，执政党可以向各级人民代表大会提名国家机关主要领导的候选人，再由人民代表大会选举或决定最后人选。但是我国宪法和相关法律中既没有任何执政党作为上述提名主体的规定，也没有任何关于执政党提名与人大机关选举与决定之间关系的规定；再如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》要求，在一些国家机关中必须存在一定数量或比例的民主党派或无党派人士的政治安排，这也缺乏法律依据。

第三、是政策相悖的危机。改革开放后我国经济社会发展很快，人民生活在总体上有很大提高，但效率和公平的矛盾也日益彰显。一方面，为了市场机制的培育和完善，必须保证“效率优先”，促进经济增长，获得政党政治的绩效；另一方面，改革进程中也存在分配不公、两极分化使得部分群众在医疗、教育、住房等改革中面临着重重困境的问题，为了减小贫富差距，缓和社会矛盾还必须加大对公共产品的投入，做到“兼顾公平”，惠顾弱势群体。而在转型期社会，政党很难解消除二者的对立，兼而得之。

第四、是官员廉政的危机。改革开放以来，虽然执政党高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，并且努力构建惩治和预防腐败的制度体系，查处了很多大案要案和一大批腐败分子。然而，由于权钱交易而导致的国家经济损失依然数目惊人；公款吃喝、公车私用、公费旅游等不正之风仍有蔓延之势；行贿受贿、买官卖官、与民争利甚至鱼肉百姓等违法行为也屡见不鲜；高官携巨款外逃事件更是层出不穷、触目惊心。这都有可能降低政党的公信力。

第五、是历史反思的危机。