王贵松：从协调走向“协调+制约”――中国国家机构之间关系的发展趋势探讨

「内容提要」权力运行的普遍性原理是存在的。考察西方宪制的历史可以发现，国家机构间的相互关系一直强调相互制约，而协调的关系也渐渐得到了重视。我国的国家机构之间的关系则是过分地强调了协调，制约机制十分薄弱，这违背了权力运行的一般规律，应在协调的同时加强制约。

「关键词」协调/制约/国家机构

历史的发展总是有其相似之处。在这世界上，普适性的原理总是存在的。英美法系与大陆法系向相反的方向运行而渐趋融合就是明显一例。权力制约或曰分权的精神在西方国家已经生根发芽并结出累累硕果。现今的西方宪政又在逐渐强调协调。制约与协调已成为两大主题。我们认为这种现象是具有普适性的。本文将在中央国家机构层面探讨中国国家机构的走向问题。

一、西方国家机构间相互关系的演变：合――分权制衡――制约并兼重协调

最初产生的国家机构其“职能”（当时并没有职能的观念）是单一的。随着社会分工的发展，机构的职能逐渐多元化，但这多元化的职能却是由合一的机构来执行的。在古希腊城邦和古罗马又逐渐演化出了政府职能的思想，演化出了混合均衡的政体理论。在此基础上又逐渐演化成了分权和制衡的理论。分权制衡几乎成了西方政治制度的主要支柱，并成为一个永恒的话题。

国家机构间的对抗性机制在古希腊城邦以及古罗马的政治实践当中均有所体现。诸如将执政官一分为二；如果没有议事会，公民大会就不能制定法律；法律须由陪审法庭在具体的案件中解释和运用；保民官拥有否决行政官员惩罚权的权威等等。（注：赵震江：《分权制度和分权理论》，四川人民出版社，1988年，第3―10页、第11―13页、第133―141页。）这些都可以说具有了对抗性机制的典型要素。同时期的伟大思想家亚里士多德（公元前384―322）认为，“一切政体都有三个要素……三者之一为有关城邦一般公务的议事机能（部分）；其二为行政机能部分……其三为审判（司法）机能。”（注：[美]斯科特・戈登：《控制国家（应奇等译）》，江苏人民出版社，2001年，第69―82页、第98―108页、第86页。）亚氏三分说表面上看与近代立法、行政、司法三种职能相似，以至于有许多学者认为是对分权学说的表述。（注：[古希腊]亚里士多德：《政治学》（吴寿彭译），商务印书馆，1965年第214―215页。）其实，亚氏这里只是描述了当时政府的职能而已。“他并不认为这三种职能应该体现于不同的机构之中，更不用说通过这三种职能的相互作用和相互依赖，这种安排就能起到控制权力的作用了。”（注：赵震江：《分权制度和分权理论》，四川人民出版社，1988年，第3―10页、第11―13页、第133―141页。）但亚氏确实表达了法律应该统管一切，行政和公民只负责执行的观点。亚氏的这种发现对后世影响深远，经玻里比阿（公元前203―120）、西塞罗（公元前106―43）等人的发展，最终出现了近代分权学说的历史萌芽。机构职能相对分离并赋予不同的机构行使。在近代资产阶级革命之前，分权学说和政治实践时断时续，出现了马西里乌斯、马基雅维里等著名政治思想家和诸如“威尼斯神话”之类的伟大实践。应该说一直到洛克为止西方的分权学说基本上一直是两权分立，即立法权与执行权的分立。洛克（1632―1704）的可贵之处在于他在立法权执行权之外发现了与纯粹执行法律的执行权有所区别的国家的对外权（联盟权），并且将分权学说以非常明确的方式表达出来。他认为，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”（注：何华辉、许崇德：《分权学说》，人民出版社。1986年第3期。）在此之前，在爱德华・科克（1552―1643）大法官等人的努力下，英国的法院地位明显上升。这使得法国的伟大思想家孟德斯鸠（1689―1755）最终确定了近代分权学说的模式。孟氏指出，“每一个国家有三种权力：（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。”他把第二种权力权力称为国家的行政权力，第三种权力称为司法权力（第一次实现了由执行权的旧用法向一种新的裁判权的转变）。并认为，三种权力应赋予不同的人或机关，“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”（注：[美]斯科特・戈登：《控制国家（应奇等译）》，江苏人民出版社，2001年，第69―82页、第98―108页、第86页。）孟德斯鸠不仅强调权力应该分立，而且强调了制衡关系的存在。（注：[英]洛克：《政府论》（下）（叶启芳瞿菊农译），商务印书馆，1964年第89页。）这种制衡的思想来源于古代先哲一直崇尚的混合政体理论（君主、贵族、共和）。立法权行政权司法权分别对应于共和制、君主制和贵族制。三种权力之间相互对立彼此箝制。三权分立相互制衡的理论至此已经确立起来。虽然三权之间绝对分立还是相对分立，见仁见智各有不同，但分权制衡“已经变成了一种关于立宪政府的普适标准”。（注：[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（张雁深译），商务印书馆，1978年，第155页，第156页，第155页，第162―164页。）

孟氏分权学说是对17世纪英国政治实践和理论的总结，并将其提到一个新的普遍性的宪法原则的高度。英国按照分权原则所建立的君主立宪制，由1689年《权利法案》、1701年《王位继承法》确定下来。它既限制了王权，又保留了王权，立法与行政不能完全合一，也不能完全分立。到18世纪前期，两党制和内阁制在英国最后形成。国王作为国家元首在形式上代表国家。行政权逐步转移到内阁首相和大臣手中，内阁有下院多数党党魁组织，向下议院负责，实行了责任内阁制。这是议会与政府之间的关系。议会与法院之间的关系是法院必须无条件地执行议会制定的法律，但可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念解释法律，只是不能否定议会法律而已。政府与法院的关系是行政行为接受司法审查。对英国而言，立法与行政功能纠缠在一起，使得人们经常产生误解。其实，“如果立法机构的地位最高，而代议政府在议会两院中又都拥有多数，那就尤其危险。”（注：[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（张雁深译），商务印书馆，1978年，第155页，第156页，第155页，第162―164页。）但事实并非如此，行政官员只占议会的十八分之一左右。虽然近代英国宪制受到内阁首相权力上升、压力集团之类因数的影响，但分权制衡原则仍然得到了维护。

在美国，虽然有人曾无情地嘲讽了英国的制衡政体（注：[英]M・J ・C ・维尔：宪政与分权（苏力译）。北京：生活・读书・新知三联书店，1997.90.），但在制宪会议前夕，分权制衡已在各州有了充分的实践。“把权力均匀地分配到不同部门”：“立法、行政和司法部门应该分立，以至没有一个人能同时行使其中一个以上的权力”，（注：[英]W・Ivor・詹宁斯：法与宪法（龚祥瑞侯健译）。北京：生活・读书・新知三联书店，1997.18.）成了美国制宪会议的指导思想。1787年美国宪法充分体现了三权分立相互制衡的思想。总统行使行政权，国会行使立法权，法院行使司法权，三种权力由三种独立的机构分享。并且“每一个部门对他部门的事物都有发言权，每一个部门在与他部门的合作中保持独立，以便处理自己的事物。正是通过在政治上相互独立的三部门的权力的混合，制衡学说才具有实际效用。”（注：[美]潘恩：潘恩选集（马清槐等译）。北京：商务印书馆，1981.7―9.）美国的这种政体虽然在其产生之后发生了一些变化，诸如全国性政党的成长、总统对立法的影响，但总体上分权制衡仍未发生变化。水门事件、克林顿总统遭弹劾都是典型的例证。

孟氏的分权学说在北美开花结果之后，在其故乡法国得到了充分的运用和实践。1789年《人权宣言》第16条规定，“凡人权无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”1791年法国颁布了第一部资产阶级宪法。这部宪法在国家机构方面是按照孟氏三权分立原则设计的。立法权、行政权和司法属于国民议会、国王和法院三个部门执掌，并且使三权之间相互制约。其后，法国宪法历经数次变化，但多数宪法都贯彻和确认了三权分立原则。（注：[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：联邦党人文集（程逢如等译）。北京：商务印书馆，1980.40、254.）1958年戴高乐宪法对分权制度做出了一定的变化，实行了一种总统制政府和议会制政府的混合（被称为“半总统制”）。权力之间的相互制衡虽然有了不同的变化，但其机制仍然是存在的。

综上，我们大致可以看出，西方国家机构间的关系在相互制约方面是相通的，并一直延续至今。

另外，19世纪初以来，国家机构间的协调日益显现出来。“协调职能也许可以被描述为20世纪政治体制的最突出的职能。”（注：[美]卡尔威因・帕尔德森：美国宪法释义（徐卫东吴新平译）。北京：华夏出版社，1989.31.）权力之间的制衡在某种意义上说是一种消极意义的职能，而协调则是一种积极意义的职能。在英国，议会两院联合设立了一个法规联合委员会，负责审查提交议会的各项行政管理法规或其草案。（注：赵震江：《分权制度和分权理论》，四川人民出版社，1988年，第3―10页、第11―13页、第133―141页。）这与设立对抗性的两院制议会的初衷是不合的，体现了一种对效率的追求。政府与议会之间的沟通则由内阁来完成。另外还设立各类协商委员会，以协调各种利害关系。在美国，总统白宫办公厅设有不同类型的对外联络机构，与国会联络的机构就是国会联络处，负责总统和国会间的沟通。（注：[英]M・J ・C ・维尔：《宪政与分权》（苏力译），生活・读书・新知三联书店，1997年版，第319页、第327页。）在法国，其“计划机构包含了一个相当广泛的协商机构”。（注：参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版，第118―119页；[英]威廉・韦德：《行政法》（徐炳等译），中国大百科全书出版社，1997年版，第611―613页。）技术性强、社会化程度高和国际竞争的背景下，这种协调职能在现代政府中极其重要。当然协调与制约之间存在一个平衡的问题，各国有着不同的实践。

总之，在各国国家机构之间的权力制约（尽管其机制有所不同）与协调是共通的原理。（注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第160―161页。）

二、中国国家机构之间相互关系的现状：协调有余，制约不足

新中国的国家机构建设，在机构组织、人员等方面取得了较大的成就，逐步走向完善。在中央层面，我国建立了全国人民代表大会，并由全国人大产生了最高行政机关（国务院）、最高审判机关（最高人民法院）、最高检察机关（最高人民检察院），后三者向人大负责，受其监督。但国家机构间的相互关系是过分地强调协调（部门协调、人员协调、政党协调），而较少谈到监督。这是不符合现代国家权力运行的一般原理的。

1.机构之间的协调一致为主流思想。我国传统观点认为，人大与其他国家机关之间的关系是“议行合一”（议行合一实际上是权力的二分法）。“议行合一”是社会主义国家政权的组织和活动原则。我国现在实行的仍然是“议行合一”。（注：[英]M・J ・C ・维尔：《宪政与分权》（苏力译），生活・读书・新知三联书店，1997年版，第319页、第327页。）“我国以民主集中制原则组织起来的人民代表大会制度就是‘议行合一’原则在我国具体历史条件下的适用和发展。”其理由有以下几点：第一，“作为国家权力机关的人民代表大会，一方面代表人民的意志和利益，拥有国家重大事项的决定权，另一方面又组织、监督行政机关和其他国家机关的工作，直接指导和控制重大决策的执行过程，‘议’和‘行’可以依照宪法和法律高度统一起来。”第二，“我国人民代表大会制度的人民代表的非专职性，也决定了便于实行议行合一”，“‘议’和‘行’在人大代表的活动中可以得到完美的结合与体现”。“人民代表大会制度下这种‘议行合一’的体制，有利于提高国家政权机关的工作效率，