郑永年：地方民主、国家建设与中国政治发展模式：对中国政治民主化的现实估计

中国政治的民主化已经困扰了数代中国人。在种种追求民主的试验失败以后，不少人对中国这块土地能否产生民主发生了怀疑；但也有更多的人仍然对民主孜孜以求，把民主政治看做中国人应当追求的政治目标，视之为国家政体现代性的象征。随着中国社会和国际社会相互依赖性的增高，中国政治不可避免地面临着全球民主化越来越大的压力。虽然在世界性的第三波民主化高潮中，中国并没有完成民主化转型，但实际上这一民主化浪潮对中国政治的影响却是不可低估的。在中国大陆，尽管迄今为止国家层面的民主化能否实现，还存在诸多不确定性，可是基层民主却得到了相当的发展。更为积极的现象是，越来越多的人开始体会到，民主不仅仅是一种价值观念，更重要的还是一种政治实践；只有通过民主政治的实践，才能了解中国社会可能发展出什么样的民主政治，以及如何进一步改进已有的民主政治实践。

1997年5月8日至9日在美国哈佛大学费正清中心召开的“两岸地方基层民主研讨会”，围绕着上述主题，从实践而非抽象的理论出发，就中国的民主政治实践作了深入的讨论。与会者在考察中国地方民主经验的基础上，分析了中国基层民主的进展以及现实中存在的问题。这些经验性研究饱含着丰富的理论价值，它们或者支持、或者否定现有的民主化理论，为推动相关的理论研究提供了宝贵的素材和思考的线索。

作为这次会议的主持者之一，笔者在本文中对这个研讨会的内容作一个总结。全文分为四个部份，第一部份讨论中国乡村基层民主化的动力从何而来；第二部份分析为什么中国的民主化不是在城市、而是在农村开始的；第三部份研究国家在何种程度上推动了民主的发展，又在何种程度上阻碍了民主的发展；最后一部份简要地考察中国基层民主实践对现有民主化理论的意义。本文涉及到有关中国民主化道路的一系列根本问题，如中国基层民主的动力是什么，中共能否成为大陆民主化的推进者，基层民主能否成为中国国家民主化的起点，基层民主对于中国国家建设的意义在哪里等。通过探讨以上问题，既可以对中国民主化进程做出较为现实的估计，也可以发现中国基层民主实践对现有的民主化理论的贡献。

一、中国乡村民主化的动力

近年来，中国大陆的乡村基层选举开启了基层民主化的始端。在思考这一过程的动力时，我们首先面临的一个极为简单的事实是，乡村民主化是在中国大陆现行制度构架内进行的。多数与会者同意，一方面，这个基层民主化是村民自发的自治运动，但另一方面，它又是由高层领导人倡议并推动的。王振耀和李连江的论文比较详细地介绍了，中共高层领导人邓小平、彭真、万里等在推动这一基层民主化过程中的作用。尤其值得注意的是，彭真这个一向被认为在政治改革问题上的保守人物，却在他政治生涯的末期，努力推动了乡村民主建设。[1]这个现象提出了一个重要问题，正如哈佛大学著名中国问题专家麦克法夸教授(Roderick MacFarquhar)在会上曾提出的，为什么中共的高层领导人愿意主动地推进中国的乡村民主化，甚至象彭真这样的政治保守派也会在基层民主问题上一反常态，变为积极支持者呢？

迄今为止，大多数的解释都是强调制度和结构上的因素。王旭认为，基层民主的产生，是共产党为了应对由于经济改革而导致的统治能力和合法性的双重危机[2]；Daniel Kelliher也有类似的看法[3]。这些学者指出，成功的农村经济改革，从根本上改变了中共在乡村的统治基础，使得领导人不得不寻求新的政治架构，以重建合法性、维持统治。

中共改革的总体思路是分权。在很多方面，分权意味着中央政府把经济决策权、以及某些政治决策权下放给地方政府。[4]回顾改革前的历史，尽管中共建政以来，一直想把广大的乡村整合进共产党的集权体制，但由于农村地广人散、自然经济居于主导地位等特殊条件，对基层的政治控制一向比城市薄弱，改革前的农村始终是中共集权政治制度的边缘。[5]在这样的背景下，虽然城市的集权控制没有因分权而瓦解，但分权在农村却产生了完全不同的结果。在乡村，尽管分权的设想并不是要把原来应该属于农民的权力完全还给农民，但是经济改革废除了生产队制度，从而导致建立在这一制度基础上的政经合一的人民公社制度相应解体。这样，原有的体现和象征国家统治的制度结构也动摇了，国家在乡村一级的控制和管理体系逐渐失灵乃至于消失。笔者将这种分权中出现的现象称之为国家功能的“制度性回撤”[6]，其结果是农村的制度真空。

国家的“制度性回撤”不仅使农民获得越来越多的经济活动决策权，对乡村居民的政治控制也大大松动了，它同时还意味着国家本应承担的对乡村提供公共服务(public goods)的功能也下降了，结果使合作医疗和农村学校等农民迫切需要的设施、机构陷入了困境，公共秩序也每况愈下，一些地方甚至出现了无政府状态。事实上，分权以后，中央政府的财力萎缩，它已经越来越没有能力为广大的农村提供这些公共服务。因此，尽管在改革中农村经济迅速发展，但乡村缺少必需的公共管理、公共服务系统，建立一种新制度已迫在眉睫。

与此同时，中共在农村的统治危机逐渐显现。生产队解体以后，新组建的村政府失去了集权时代生产队领导者的权威，但仍然要代上级政府履行多种功能，如徵税、维护秩序等，同时也面对着农民日益强烈的对公共福利的要求。由于缺乏上级政府的财政支持，村政府负责人不得不向农民征收各种费用，这遭到了农民越来越强烈的抵制和反抗。结果，基层干部与村民之间的关系日益紧张，越来越多的乡村精英因而离开了行政位置而转入经济领域，导致中共在农村陷入“干部短缺”的困境。

村民自治和乡村民主选举就是在这样的政治经济背景下产生的，建立这种新制度是为了填补旧制度解体后的真空，提供新的社会政治秩序。[7]O'Brian认为，中共实行村民自治的目的是通过赋予村民一定的民主权利，来换取他们对国家政策的服从[8]，是为了重建乡村新的政治制度的合法性。这种解释把乡村民主的发展看成是必然的。但是，乡村民主的发展并非中共的唯一选择，乡村的新制度也并不一定要基于选举之上。在很大程度上，这个新制度的出现和中共过去及现在的主要领导人对“民主”的态度有关。

虽然中共领导人对民主的定义和民主政治的理解，与国际社会有很大差别，但在中共的常用语汇中民主这个词出现的频率很高，中共一向善于根据它所面临的内外形势运用“民主”。1949年以前，中共曾成功地用民主政治来感召、动员人民反对国民党的统治，以便夺取政权。1949年后，一方面，毛泽东把他过去讲的民主，变成了“民主”专政和“先民主、后集中”的民主集中制；另一方面，毛又经常在他热衷的群众运动中使用“民主”之类的说法。例如，毛认为没有“大众民主”，中共各级党组织和政府内会很快形成一个新的官僚阶级，因此需要发动群众，通过群众运动式的“大民主”和阶级斗争来遏止干部“走资本主义道路”。在六十年代的“四清”和“文革”中，中共都曾发动农民揭发批斗农村基层干部，这种动员式的和畸形的政治参与却在“客观上对农民起了一种‘民主’训练作用”[9]。而邓小平和彭真等中共领导人，由于在“文革”中成为受害者，复出后有时也会谈到政治改革和民主问题。比如，邓小平本人就表示过，象文化大革命这样的事件在英美等民主国家是不会发生的。

随着老一代领导人退出历史舞台，和国际国内政治、社会、经济环境的变化，中共第三代领导人对民主的态度明显不同于老一代。虽然新一代领导人未必认同民主政治这一价值体系，但他们对民主抱有较为实际的态度，赞成把民主当做一种手段来解决农村出现的问题，如重新组织农村政权、遏制基层官员的腐败、防止他们过份专制的行为等。从这一意义上来讲，中共成了中国大陆基层民主的推动者。但是，这个推动者的角色又在其它方面成了中国国家民主化的障碍。

二、农村为什么能够民主化?

在讨论中国基层民主时，我们必须回答一个现实和理论上都非常重要的问题，为什么中国的农村民主化领先于城市？西方政治学以往的理论都强调农民的落后性，以及农村自然经济社会与现代民主政治的不相容性，认为农民只能是民主政治的阻碍者。著名政治学家摩尔(Barrington Moore,Jr.)有一句名言，“没有资产阶级就没有民主”[10]。马克思主义学派的理论家，包括马克思本人，也同样不指望农民对民主化的贡献。尽管毛泽东领导的中国革命主要依靠农民，但他仍然称工人阶级是领导阶级。

前中共总书记赵紫阳因提倡政治改革而闻名，在他的具体指导下，1987年的中共十三大曾把建设社会主义民主确定为中国政治体制改革的重要议程，那时赵紫阳也多次强调基层民主和基层的民主选举，但他所指的是城市而非农村的基层民主[11]，因为他担心农村基层选举会成为农村不稳定的因素。但是，城市基层民主并未能实现，相反，农村基层民主却实现了，这有着深刻的原因。

为什么中国城市的民主化比农村难呢?陈安和吴国光从社会阶层或阶级的角度，探讨了城市民主化动力不足的原因。[12]陈安认为，中国城市的知识分子一向被视为是中国民主化的希望所在，但是，尽管他们渴望民主，许多人却对民主缺少清晰的认识，更缺乏实现民主理想的手段。吴国光对此作了进一步的分析，他认为，中国的知识分子仅仅强调国家层次的民主，而对基层民主不以为然；他们把民主看做是少数知识精英独占的旗帜，却轻视甚至否定工人农民在民主化过程中的作用。这使得中国知识分子对民主的追求，始终停留在理念和概念的层次。吴国光和陈安还指出了目前中国城市新兴中产阶级的局限性。由于中产阶级是改革开放政策的产物，其兴衰和中共的政策密切相关。新兴中产阶级中的许多人，或来自权势集团，或与权势集团有密切的关系，需要通过权势集团的帮助和保护来提高自己的经济社会地位，因此对国家机器和权势集团有极深的依赖。他们中越来越多的人成为国家权威的支持者，甚至变成民主的反对派，这和西方民主发展过程中中产阶级的作用截然不同。

然而，东欧和前苏联的民主化过程表明，知识分子和普通百姓对民主有没有“正确深刻”的认识，并不是民主化取得进展的必要条件。这一点在中国大陆也获得了证明，中国的农民对民主的认识和要求，很难说比城市居民更深刻，可是农村的民主化却先于城市蓬勃发展。况且，城市居民确实曾经在1989年的天安门运动中，充份表达过他们对民主的强烈要求。

那么，是什么因素遏制了城市民主化的进程，这个因素又为什么不妨碍农村民主化呢?吴国光就此作了深刻的分析。他认为，城市基层民主化的滞缓和农村民主化的发展，是中共政治体制结构上的差异所造成的。由于城市是中国政治体制的重心，长期以来政府一面运用各种手段强化对城市居民的控制，一面最大限度地提供福利；而农民则被弃于一旁，得不到国家的保护和资助，在改革前的体制中，广大农村被边缘化了。这样，城市居民被政权同化的程度就大大高于农民。

我本人的研究也发现，制度因素能解释为什么农村率先民主化。如果说，中共建立的社会主义制度使城市居民较多地依赖国家，那么，这个制度又同时排挤农民，造成了农民对国家的疏离。农村和农民在经济和政治上的这种“次等”地位，客观上减少了改革的障碍，为农村率先进行经济改革和政治改革创造了条件。在改革以前，农村一直处于计划经济体系的边缘，政府并没有把乡村的各种生产资源整合到计划经济体系中去，这就为后来农村经济的自由化创造了条件。所以，中国的经济改革始于农村，并非偶然。同样，对农村的歧视性制度造成了农民对国家的疏离，改革中这种疏离演变成了农民政治上日益增强的自主独立性，这就构成了农村政治改革的社会基础。

民主政治在很大程度上说是一种集体行为，一个社会集团的组织程度越高，越有利于民主化的发展。马克思认为，农民由于居住分散，象一堆马铃薯那样，很难组织起来追求政治目标。而现代工业生产的特点，使得城市工人比较容易形成团结状态(solidarity)，逻辑上似乎最可能成为实现民主政治的推动者。然而，中国十几年的经济改革，并没有从根本上改变城市居民在社会主义体制下依靠政府生存的生活方式，这严重地阻碍了他们独立政治意识的形成和组织参与独立社会活动的能力，民主化过程因而在城市遇到了重重障碍。

而与城市居民相比，改革后国家在农村中“制度性回撤”，让出了一些空间，这种制度性的变化，对农民的行为模式产生了很大影响。国家权力撤走后，