董志凯：新中国首都规划的初创及其启示(1949－1955)

城市建设规划是保证城市各项建设事业有秩序地、协调地发展，使城市建设取得良好经济、社会、环境效益的重要依据。其一旦制定与实施，必然会在较长时期产生影响和作用。而首都的建设规划与一般城市比较，则关系到国家的形象，影响与作用更要深远得多；受历史与环境的制约更加繁重。首都必定是一个国家的政治中心。然而它是否同时是这个国家的经济文化中心，亦或具备历史名胜、旅游胜地等功能，则视各个首都所在的国情地情而定，并受各种历史条件钳制。今日的首都北京，经过半个世纪的沧桑，各个方面早已超越建国初期规划所涵，但是早期规划至今尚存影响和作用。半个世纪之后，拂去故纸的尘埃，了解规划初创的背景与缘由，对于今日的首都建设仍能产生联想与启迪。

1949年初，随着解放战争的迅速进展，城市接管与建设问题日益成为建设新中国面临的重大问题。在新的形势下，中国共产党改变了28年农村包围城市的战略方针。1949年3月，中共七届二中全会决议中提出了工作重心由乡村移到城市，开始由城市领导乡村的战略方针。怎样才能把城市的工作做好？实施什么方针才能使城市起领导作用？决议指出：中心环节是迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产的城市。这一方针统领着建国初期的各项城市工作。也是今日回顾和评价当初首都建设规划的一条主线。

一、建立计划规划机构和法规条例

（一）建立计划规划机构

新中国建立前夕，1949年7月，北京的前身――北平市在全国率先建立了“北平市都市计划委员会”，于7月6日颁布了“北平市都市计划委员会组织规程”。规定该会负责都市计划之调查、研究、设计，订定等工作；草拟与都市计划有关之规章；宣传并指导都市计划之实施。委员会由北平市市长、市人民政府建设局局长、平汉铁路局局长以及专家5-13人组成。[1]

此后，随着经济建设的大规模开展，1952年10月，北京市与天津、包头、大同、太原、石家庄、唐山、邯郸、张家口九个城市一起成为华北地区最早建立城市建设委员会的城市。城市建设委员会与计划委员会分工，专职领导城市规划设计和监督检查城市的一切建设工作，并设规划设计、监督检查的专门机构。该委员会由党政主要负责人担任主任，另设专职副主任；统一领导，解决有关问题。[2]

（二）制定建筑管理规则

配合北京市规划管理，1950年6月12日，市政府首次制定了《北京市建筑管理暂行规则》。规定在北京市进行的工程均要经建设局查勘核准发给建筑执照后方得动工。这些工程的范围十分宽泛，涉及公私各类建筑。包括：1.新建、改建、翻修的房屋、棚厂、临街墙垣、门楼、临街篱笆木壁及其他围栏；2.临街房屋挑顶、重修或更换木料；3.院内房屋抽梁换柱；4.向街面或临户开门、开窗；5.修筑院内沟道渗井；6.安装动力机器；7.街道或屋顶安设广告牌或广告标柱；8.拆卸房屋或其他建筑物；9.修建门前步道；10.临街支搭凉棚；11.将普通住房铺房改作工厂或其他公共厂所；12.其他与公共安全及交通有关之工程。[3]可见其范围不仅与公共有关之工程几乎无所不包，而且涉及私宅院内建筑。

建筑执照分营建、修理、杂项、拆除四种。其有效期限为：营建热照6个月，修理执照3个月，杂项执照1个月，拆除执照1个月。如果违反规则，建设局得处以工程估价的1-10%之罚金，或由建设局会同公安局予以取缔。

（三）确立建设北京的三条原则

1953年第一个五年计划开始实施以后，城市建设随着工业化的步伐而大大加快。城市建设出现了杂乱无章的局面。1954年11月，中共北京市委提出了改进北京市房屋建筑，加强管理的三项原则：[4]

1.严格控制建设用地，在统一的计划下进行建筑。当时大工厂和高等学校的选址均经过论证，按规划进行；建筑最多最乱的是机关办公室和住宅建筑。出现了在城内有空就挤、遍地开花，在城外则各占一方、互不配合的现象。对此，市委提出：除了在各机关现有院落中，修建一些造价低的车棚、饭厅、厕所等临时建筑以外，凡不在重点改建或建筑地区而与将来规划有冲突或规划还没有把握者，尽可能暂不修建造价较高的楼房；在公园和将来准备做为公园的地方，在没有通盘计划之前，也不零乱地进行建筑。

2.成立首都统一建房委员会。对机关办公、住宅用房，在中央主管机关领导下，实行统一拨款，集中资金，统一建设的办法。此前机关建房资金是按条条逐级下分，分到各单位，各搞各的。这种作法虽然有利于调动各方面的积极性，但是难以统筹兼顾。因此，市委提出成立由齐燕铭为主任的首都统一建房委员会，设立常设机构，调集有关部门原来管理建房工作的干部参加工作。某些特别重要的建筑，如全国人民代表大会、国务院、中央各部永久性的办公大楼等，可按照全市统一的总的规划，由建设单位组织专门力量领导其建设工作。

3.加强规划设计工作的统一领导。兼于北京市的设计力量只能担负全市设计任务的1/3，其余2/3特别是某些重大建筑的设计，均由中央设计院及中央各部的设计机构所担负。市委请求中央设计院指定相当力量担负北京的建筑设计，并在市规划设计机构的统一部署下分担若干干线的具体规划和设计工作。为了加强设计的审核工作，在规划设计机构下吸收中央设计院、北京市设计院的建筑师和有关部门的代表组成建筑审核会议，进行审核。特别重要的设计还应做出模型，公开展览，广泛征求意见，更重要者必须送中央审批。

国家计委党组和国家建委党组迅速对北京市关于上述原则的报告进行了座谈。同意市委所提出的三条意见的原则：首都建筑用地统一计划，严格控制；机关建房用款应统一拨付，集中使用，统一建设；整体规划的设计等工作必须加强和统一领导。并要求尽早确定北京市整体规划和建设计划，但不同意成立首都统一建房委员会，只要求北京市市政府下成立一个强有力的办事机构进行工作。并提出要改变以往财政建筑拨款不考虑配套的居民福利设施和公共基础设施经费的问题；在规划时要考虑防空设施；要组织专门小组到莫斯科、华沙学习都市建设的先进经验。还打算将由国务院机关事务管理局负责的中央级的行政用房由北京市政府统一管理起来。[5]

二、关于首都行政中心位置的争议

平津战役期间，中国人民解放军与国民党傅作义将军共商和平解放北平大计，为保存故都作出了历史性贡献。然而北平解放以后如何建设未来新中国的首都，仍是一个未解的课题。它与新的国家面临的诸多问题一起，摆在了人民政府面前。为了解决新中国建设的一系列重大问题，1949年6月21日，刘少奇率中共中央代表团离北平赴苏联访问。在6月下旬至7月上旬的初步会谈中，中方同意为获得苏联3亿美元贷款斯大林所提出的条件，包括中国向苏联提供其所需要的茶叶、桐油、大米、钨砂、猪鬃及植物油等，并感谢苏联对于中国的帮助。[6]8月14日，刘少奇与来华苏联专家的负责人柯瓦廖夫及苏联专家220人一起离莫斯科回国。[7]此后，中苏两国专家共同研究苏联帮助中国建设的具体项目。中国党和政府并在有关新中国建设的一系列重大问题上，包括首都、城市建设规划方面，虚心求教于苏联专家。

1949年底，苏联专家巴兰尼克夫先生提出了北京市未来发展计划的报告。报告内容包括首都建设目标，用地面积，行政中心位置等等。其目标为将北京建设为一个现代的、美丽的首都；在用地方面，为适应将来人口的适当增加，并减少现有城区人口的密度，主张扩展市街用地面积；并主张基本不改变原行政中心设置的位置。

这个报告引起了关心首都建设的各方人士的广泛热烈地讨论。在建设目标和扩大用地等方面讨论中意见一致，分歧集中于首都行政中心位置的问题。苏联专家的意见是将行政中心设于原有城区以内，而另外一种意见是将行政中心设于西郊新市区。结果将行政中心设于原城区以内的意见占了上风。这种主张的理由主要有以下一些：

1.可以充分继承以往的设施。认为北京城经六百余年之建设，一切街道、园林、河道、宫殿等已经成为具有相当规模足以代表中国风格的国际有名城市，并已具有城市各种生产必需的设备（如电、上下水道、剧院……）。在这一基础上继续建设，既有利于保存和改造原有设备，又便于充分发挥其作用。

2.可以节省建设经费。据苏联专家的经验，城市建设的经费中，房屋建筑玷50%，基础设施――当时称“一切生活必需的设备”占50%，如果因新建房屋而拆除旧房，其损失亦不超过全部建设费的20-30%.因此，如果放弃原有城区于郊外建设新的行政中心，除房屋建筑外还需要进行一切生活必须设备，经费要大量增加。

3.有利于行政中心的迅速完善和使用。限于时间与经费，新建行政中心区一切园林、河湖、纪念物等环境与风景之布置，将不可能与现有城区一切优良条件相比拟；而且新的房屋建筑必须于一切基础设施新建完成后才能使用。

4.可以避免旧城区荒废。受人力、物力、财力等条件的限制，建设新市区势必难以新旧兼顾，将造成旧城区的荒废。

5.首都需要集中一切可以积累的资本于工业。根据中央变消费城市为生产城市的方针，首都建设应以发展工业为最中心的任务，要积累一切可以积累的资本投资于工业，必须以最经济的方法进行行政中心建设，以最经济的方法使北京更加美丽和现代化。[8]

综上所述，将行政中心设于原市区，最基本的原因是出于经济考虑，即运用尽可能少的城市建设资金，在发挥城市市政基本功能的基础上将积累的资金用于工业；同时在保护世界最大规模的宫殿群的基础上在可能的条件下兼顾旧城区的保护。当时处于下风的不同意见则借鉴国内外保存古都的经验主张旧市区原封不动，将行政中心移往新辟市区，在北京西郊再建一个新北京。梁思成先生也曾设想：旧北京之外，再建一新北京，状如哑铃两个中心。中间用地铁高速路连接。这些设想当时未被采纳。而当年设想的新北京，今日也已成为北京的市区。

这一争议的结果决定了北京市50年的建设。今天，北京已经成为面积、人口均较建国初期发展了十倍以上的国际大都市，同时又是世界历史名城之一，行政中心仍位于原市区。回顾当初的争议，我们不能不钦佩先人对古城、对新生的共和国的高度责任感。今日，人们对古都的建设增加了许多新的视角，视野宽阔多了。如旅游、环境、土地资源利用、可持续发展等。中国政治中心的定位与首都经济建设规划的关系也大大不同于建国初期了。对此，我们既要尊重历史的选择，又要探索现代化的需求。在未来的21世纪，将首都北京建成现代化的国际大都市。

三、解决首都水资源问题

世界大国首都及中国历史上最著名的古都如西安、洛阳、开封等都靠大江大河而建。北京没有可依靠的大江大河，但清朝末1911年只有76万人，面积只有今日二环路围起来那么大，仅用地下水就够了。[9]随着人口增多，北京缺水的情况越来越严重。50年代初这个问题已露端倪。当时尽管北京附近有着永定河和潮白河两大水系，但是由于两大水脉的水流季节性很强，没有水库蓄存，无法利用。整个市内河湖水系全部依赖玉泉山的泉水水源。其流量只有0.7-1个秒立方米。而市内的自来水则完全依靠地下水提供，其总供水量只有1-2个秒立方米。每逢夏季，自来水已感压力不足。随着人口的增加和工业的发展，缺水问题越来越严重。

50年代初中苏两国协议中，确定由苏联派遣专家来中国帮助解决总体利用水力资源的规划勘测工作，其中包括永定河的根本治理和流域开发。永定河虽然沿北京西部流过，但季节性强，雨季洪水成灾，旱季近乎断流，难以利用。治理永定河的重点是在其上游建设官厅水库。该水库控制永定河全流域的95%，建设目的包括防洪、蓄水、发电、供给首都工业与生活用水，并适当地发展灌溉与航运。其主要工程含拦河坝、输水道和溢洪道三项建筑。总投资3564万元（不包括移民及交通改线等费用）。1951年9月，国家批准了官厅水库工程的初步计划；1951年11月水库工程正式开工；1954年7月竣工验收，交予中央水利部工程管理局官厅水库管理处接管。

官厅水库的竣工，为引永定河水进入北京创造了条件，使北京市不需要很大的投资和进行复杂艰巨的工程就可以把永定河水引入北京。这不仅能够缓解首都缺水的严重困难，还有助于把护城河和各小河沟的污水冲洗出去，减少首都的污染。1954年，北京市将引永定河水入京列入第一个五年计划时期市政建设的重要工作，由水利部和北京市设计院共同设计，于1954年9月将计划任务书报送国家计委。