张能立：一种新的民主方式

摘 要：本文根据我国党政领导干部选拔任用的现状，探讨了党管干部原则的进一步深化。在基于中国优秀传统文化、国外优秀文明成果、中国国情和面向未来的基础上，提出了针对科处级干部选拔任用的一种新的民主方式--“海否”和“海免”制度。

关键词：干部任用条例；民意否决票；海选；海否；海免

党中央提出建立社会主义和谐社会的举措，深得社会各阶层发自内心的拥护和支持。胡总书记2005年2月份的讲话，对社会主义和谐社会的特征给予了高度概括，指出了社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。如何实现社会主义和谐社会这个重大的战略任务，是历史赋予我们党新的历史使命[1]。

除了人与自然的和谐相处，民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序，强调的是人与人和谐相处。要做到人与人普遍和谐相处，首先要做到干部与群众能和谐相处，良好的干群关系是建立和谐社会主义社会的基石，社会呼唤和谐的干群关系。

良好的干群关系应该是领导觉得群众可亲，群众觉得领导可敬。要实现良好的干群关系，就要解决好党政领导干部选拔任免问题，也就是要解决好党政领导干部的“入口”和“出口”通道。因此，进一步完善党政领导干部选拔任用制度，是实现和谐社会主义社会的制度保障。本文在解构目前党政领导干部选拔任用制度基础上，从学术探讨的角度，提出一套科处级领导干部选拔任用的流程框架及其核心制度“海否”和“海免”。

1、科处两级领导干部是国家干部体制的基石

我国目前的行政体制结构是中央、省、市、县、乡五级政府模式。各级领导干部与普通群众的关系可以用下图表示：

从实际生活和上图可以看出，对于绝大多数生活在城市的普通群众而言，能够有机会与领导干部面对面打交道的是科处两级，一般普通群众只能通过各种媒体，特别是通过报纸和电视传媒来了解这些领导。对于农村而言，普通群众主要是和“两委”和乡镇领导干部（科级）打交道，一般情况，也很少与县领导（处级）干部打交道。

不论是城市还是农村，对于普通群众而言，科处两级领导干部是中央政策的执行者，科处两级领导干部工作的好坏，直接影响普通群众对共产党执政的看法。

“以史为镜，可以知兴替”。从李自成等历史上的农民起义来看，几乎都是基层官员对老百姓的压迫和盘剥，使得老百姓不堪忍受，才导致农民揭竿而起，这就是所谓的“官逼民反”，从而导致中国历史上王朝的周期性兴替。从历史和现实可以看出，只要将科处级基层领导干部管理好，就可以实现和谐的干群关系，就可以跳出历代统治者的兴亡周期律，从而就可以实现党和国家的长治久安。从这个意义上讲，科处两级领导干部是国家干部体制的基石，进一步完善科处两级领导干部选拔任用制度，对党和国家的长治久安有着重大的现实意义和深远的历史意义。

2、中国传统文化对干部选拔任用的影响

中国传统文化对干部选拔任用的影响，可以用“贤人与贤人政治”来高度概括。中华民族伟大的思想宝库《论语》中对“为政”的要求是：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。举直错诸枉，则民服；举枉错诸直，则民不服。临之以庄，则敬；孝慈，则忠；举善而教不能，则劝。”[2]。《论语》指出了为政之道和官员选拔原则。

在传统的儒家思想中，为政之道，就是以德和礼治国，行仁政；官员选拔原则就是选拔出贤人，由贤人来治理百姓，这种治理模式就是贤人政治。贤人如何认定呢？古人也只给出了德、孝、忠等方面大的定性原则，没有给出如何定量测试这些指标的步骤和方法。通常情况下，贤人的认定是靠伯乐用慧眼识英雄来完成的。用伯乐来认定贤人有合理的一面，那就是认定过程效率高；但也存在相当的局限性，那就是贤人的“产出率”低。因此，古人发出了“千里马常有，而伯乐不常在”的感叹。在中国传统文化中，当伯乐是要一定的身份的，通常伯乐是上级官员，因此，千里马是由上级官员决定的，而不是由民意来决定的，虽然在千里马认定的过程中，民意有影响但不起决定作用。中国传统文化中，“伯乐相马”这种干部任免模式一直延续至今。

3、当前党政干部选拔任用制度的局限性

2002年中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》）是在1995年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的基础上修订而成的。《干部任用条例》中规定的领导干部任免流程如图1所示：

从总体上讲，《干部任用条例》在领导干部选拔任用工作的基本原则、基本程序、基本方法和扩大民主、强化监督等方面，作出了更加科学、规范和严密的规定，具有很强的指导性和操作性。但是，从干部分类和民意作用来讲，《干部任用条例》还存在一定的局限性。

3.1干部分类的局限性

从《干部任用条例》可以看出，《干部任用条例》是将级别为科级至省部级领导干部分为两类：党政领导干部和部门领导干部。这种分类方法是从全局来看的，也是从上往下看的，意图是只要把党政领导班子干部任用好，依靠“一级抓一级”的我党优良传统，也就自然会搞好部门领导干部任用问题。依据这种分类，党政领导干部和部门领导干部的选拔任用的方式就有差异，其主要体现在，党政领导干部只能是民主推荐，而部门领导干部除了民主推荐外，还可以根据实际情况采取公开选拔和竞争上岗。这种分类方法不论级别，只要是党政领导干部序列，从乡镇党政领导干部到省部级领导干部，其选拔任用的程序是一致的；只要是部门领导干部序列，从科级到厅局级，其选拔任用的程序是一致的。这种分类方法的局限性在于没有考虑不同领导干部的职责和管理对象的差异化，概括的讲，高级干部的工作是政治领导，而基层干部是事务领导，是直接领导普通群众的领导。

从下往上看，也就是以普通群众的角度看，领导干部只有“大干部”和“小干部”之分。普通群众很难有机会面对面打交道的领导干部是“大干部”，也就是厅局级以上的高级干部；平时日常生活和工作中，能够多次见面打交道的领导干部，也就是说对普通群众影响最大的领导干部是“小干部”，也就是科处级基层领导干部。普通群众更关注的是科处级基层领导干部的选拔任用。如何把“从上往下看”和“由下往上看”这两种分类的优点结合起来，是进一步创新和完善党政干部选拔任用制度的着眼点。

3.2民意作用的局限性

从领导干部任用流程可以看出，民意能够达到组织人事部门的环节只是在考察中的民意评测和任职的公示环节。虽然在《干部任用条例》强调了“群众公认”原则，但没有规定用什么定量的办法而不是定性的办法来测定是否“群众公认”。在考察环节，对于个别谈话和征求意见的范围，考察地方党政领导班子成员拟任人选和考察工作部门领导班子成员拟任人选所罗列的条件都是四条，其中前三条所罗列的范围都是上级、同级和下级领导，只有第四条是“其他有关人员”。这一条的界定很模糊，可以有数量相当有限的群众参加，就是这样的群众代表往往也还是领导指定的，很难说是代表民意。在实际工作中，民意评测演变为下级领导评测，而下级领导又是由上级领导提拔任用的，从一般人性的角度出发，下级领导一般会给上级领导较高的评测分。由于民意评测中，参与评测的人数有限，而在有限的人数中，真正是普通群众又是少数。从统计学原理可知，如果统计的样本很小，而样本本身又是经过人工精心挑选的，那么其统计结果则相当不可靠。因此，民意评测在很大程度上有相当的局限性，可能其结果与事实相反。如何在领导干部的任免方面能有效地发挥真正民意的作用，是进一步创新和完善党政干部选拔任用制度的又一个着眼点。

4、“民意否决票”制度的积极意义和局限性

针对党政领导干部任用过程出现的新情况和新问题，全国很多地方都在探索新的解决措施和方法。从2002年4月开始，中共吉林省白城市委改革领导干部选拔任用制度，进一步扩大民主，在提拔任用副县（处）级以上领导干部的过程中，将决定权交给群众，实行群众无记名投票“否决制”[3]。

白城市的做法得到了中央有关部门和省委的重视，也被媒体密切关注。2003年7月12－13日，中央社会主义学院副院长甄小英教授、北京大学法学院贺卫方教授、中共中央党校高新民教授、清华大学法学院程洁副教授等知名专家专程来到白城，对此进行研讨。

专家们认为白城市委对于干部选拔任用制度的改革不仅扩大了人民民主的范围，也有利于突破干部的能上能下问题，还使得人民真正有了对干部进行监督的法宝。如果将这项改革放到当前正在进行的民主改革和宪政改革的大背景下去看，白城市委的改革具有非常深刻的积极意义，让公民有权对干部的任免去留说不，这是尊重人权、尊重公民参与国家管理的表现，是适合中国国情的好的民主政治制度。

通过相关媒体报道，“民意否决票”制度运用过程中，群众参与的程度还是相当有限，仅是群众代表参加，其余参加的人员要么是同级别的干部，要么是下属干部。因此，实际操作过程中离真正的民意还是有相当距离的，这是该项制度的局限性之一。局限性之二表现在该项制度在投票选项设计上。该项制度的投票选项只是投赞成票，而没有反对票和弃权票。如果在该项制度中设计反对票和弃权票，考虑到群众对某些待提拔任用的人选还不是充分了解，可能理性地会投弃权票，那么该人选的赞成票可能会不到50%，但其反对票也可能不到50%。在目前白城市的做法中，这类人选不可能进入到市委的票决范围，也就是说缩小了组织人事部门的选拔范围。局限性之三表现在流程的设计上。白城市的“民意否决票”是在市委表决前进行的，没有在流程方面充分体现民意对组织人事部门的制约。本文针对“民意否决票”存在的上述局限性，提出了科处级领导干部“海否”和“海免”制度。

5、创新和完善党政干部选拔任用制度―科处级干部“海否”和“海免”制度的设计

党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标，进一步明确了社会主义民主政治建设的战略地位、指导原则和前进方向。邓小平指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。中国进行社会主义现代化建设，就是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。”[4]。作为执政的共产党，只有坚持立党为公，执政为民，不断推进党内民主和人民民主，充分保障人民当家作主的权利，才能得到人民群众的拥护，才能有效维护党执政的合法性基础。不发展经济、不改善人民生活是死路一条；不改革政治体制、不实行人民民主同样是死路一条。当前，政治民主化浪潮席卷全球，各种价值观念、政治文明和政治模式的冲突、比较、竞争和借鉴愈益深刻，这对我们党如何既顺应时代潮流，又不照搬别国模式；既立足于中国国情，又吸收借鉴人类政治文明的有益成果，走中国特色社会主义民主化道路提出了挑战。[5]

任何制度都需要在实践中根据实际情况来创新和完善，否则就不可能做到与时俱进。在《干部任用条例》颁布实施以来，虽然在治理用人腐败上发挥着积极作用，但无须违言，在我国一些地方跑官、要官、买官之风愈演愈烈，《干部任用条例》在这些地方变成了“认认真真走过场”。像马德式买官卖官腐败案件时有发生，特别是最近《望新闻周刊》报道的近年来安徽省有18个县（区）委书记因卖官受贿被查处，这些案件令人触目惊心，在一些地方，买官卖官已经由点带面有蔓延之势，这些新的情况充分表明对基层领导干部的治理已经刻不容缓。

针对目前干部任免过程中出现的新情况和新问题，如何创新和完善党政干部选拔任用制度是一件迫在眉睫的工作，它关系到我们党和国家的长治久安，有着深远的现实意义和历史意义。

在中国目前任何制度的创新和完善，应该在“三个基于，一个面向”上来进行。“三个基于”是基于中国优秀传统文化，基于国外优秀文明成果以及基于中国国情；“一个面向”是面向未来。

党政领导干部选拔任用制度的创新首先要在干部分类上创新，其次在如何有效地发挥真正民意作用方面上创新。在领导干部分类上创新，不仅将领导干部序列分为党政领导干部和部门领导干部，而且也要将领导干部分为高级干部和基层干部。