中国的户籍制度：继续改革才能保护中国的农村流动人口

总结

中国的户籍制度自1950年代开始实行以来，对普通中国公民改变永久居住地进行严格限制。中国从1970年代末始改革开放，国家和地方当局开始放松对取得城市户口和暂住证的限制，到1990年代后期限制更进一步放松。尽管这些措施是一种进步，但近来实行的改革常常附带高收入要求和对住房的严格规定，对想迁居城市的流动人口十分不利。达不到规定要求的流动人口常常不能像其他居民那样享受医疗和子女就学等同等的公共福利。

户籍制度的不均衡改革造成对贫困流动民工的歧视，有利于有钱和受过高等教育的人。流动人口即使在城市获得住房和工作也仍然可能达不到“稳定的收入来源”和“固定住所”的法律要求。中国官方的新闻报道将最近的户籍改革称作是消除在户籍制度上的歧视。然而，这些改革实际上是将户籍制度从限制改变永久居住地变成防止中国某些最弱势公民获得公共服务。

本委员会鼓励中国政府在已采取的积极措施基础上继续进行户籍改革，把重点置于保护中国贫困流动民工的利益和提高他们向上发展的各种措施上。本委员会建议中国政府：

继续放宽城市户籍的条件，但强调非歧视性标准；

逐步消除与公共服务挂钩的户籍障碍；

支持民间机构向流动人口提供社会服务的各种努力；

就户籍制度改革和国内迁移问题参加国际对话；

取消违反国内和国际法的户籍限制；

消除压制流动人口和农村居民呼声的结构性障碍。

联合国经济、社会和文化权利委员会] 深深关切中国国内流动人口在就业、社会保障、卫生服务、住房和教育等方面受到的实际歧视，认为尽管当局宣布对该制度进行了改革和有其他因素，歧视仍然是实行限制性国家户籍制的间接结果。

联合国经济、社会和文化权利委员会关于中华人民共和国(包括香港和澳门) 的初步报告的结论性意见，2005年5月 13 日，第 3 页。

1.导言

1.1 中华人民共和国户籍制度的起源（1950年代至1970年代）

中国户籍制度自1950年代建立以来，公民被按照住地和是否有资格享受某些社会和经济利益而分类（即以“农业”或“非农业”人口划分）。[1] 当局通过地方政府实施的登记程序，为公民颁发户口证件。 [2] 户籍由父母亲传给子女，从而使行政类别变成了代代相传的社会身份。[3]

户籍制度向来为三个目的服务：分配资源、控制人口流动、对特定人群实行监控。 [4] 为保障中国工人的经济福利和政治上的忠诚，中国政府为非农业户籍人士提供定量粮食供应和补贴，并给城市居民更多的就业机会、住房补贴、免费教育、医疗和老 年退休金。有关法规防止农村居民得到城市居民能够得到的很多公共福利，并强迫农业户籍人士将其农产品以低价卖给政府，作为向国家发展计划提供资金的一种手 段。 [5] 户籍制度还对国内人口流动施加了严格的限制。想要到城镇落户的农村居民必须分别申请改变户籍所在地和农业人口的身份。更有其他规定要求出门旅行者必须征得其户籍所在地的旅行批准，并在目的地进行暂住登记。这些限制有效地阻止了大多数农村公民在社会上向上发展的能力。 [6] 到1970年代，这种制度严格到了“农民只因为进入城市就有可能被逮捕”的地步。 [7] 警察也利用户籍作为工具对某些公民或者团体、包括政治异见人士和某些普通罪犯进行监视。[8] 这些团体遭到警察更严格的监视，并常常成为政治运动整肃的对象。[9]

1.2 1970年代至1990年代的变化

1970年代和1980年代的农业私有化导致农村劳动力过剩。与此同时，经济发展扩大了城镇对劳动力的需求。中国当局为缓解压力实行了改革，提高了 农村居民的流动能力。将暂住证制度扩大到小城镇的做法为农民提供了在农村家园和到城镇从事非技术性工作之间流动的合法渠道。自1984年起实行的 “自理口粮”户口，让农村居民能够在有职业和住所、并能自行解决口粮的情况下，在有市场的城镇获得居住的资格。[10]

政府还鼓励对有钱和受过教育的个人放宽住地限制。1992年起实行的“蓝印”户口政策，允许有钱的个人通过在城镇大笔投资而购买到“城市”户口。各地方政府争相通过提供当地户口来吸引有钱、受过教育和高技术人士。[11]

除了上述法律程序外，也还有上百万的流动人口未经任何正式登记而流向城镇。口粮制的逐步取消，增加了不登记外来人口在城市市场上购粮的能力，帮助了那些未经登记的人口流动。根据估计，在八千万 (截至1995年) 的流动人口中，只有大约一半正式登记暂住证。[12]

尽管进行了这些改革，但未经登记的流动人口和持有暂住证的人士，在获得和原城市居民所享有的同样公共服务如医疗补贴或子女教育等方面受到严重的限制。当局还使用行政拘留、收容遣返制度，拘留和遣返那些没有固定住所、稳定职业或适当证件的农村流动人口。[13]

2.最近的改革

自1990年代起，中国当局进一步深入和扩大了已经开始的户籍改革。这些努力是零星的，最近做出的努力是在2001年和2003到 2004年，随后中央发布指示放缓改革的步伐。改革包括：放松人口向小城镇流动的限制，一些省和大城市统一了户籍登记的做法，以及实行了很多单项的改革方 案，以解决欺压外来人士的现象。[14] 自2004年底起，中央当局还试图取消地方当局为限制流动人口在城市就业方面的机会而制定的各种歧视性规定。

第一、国务院在1997年开始了一个试验性项目，允许农村流动人口在指定的小城镇获得当地户口。这些改革要求那些寻求落户的流动人口必需 （1）有“稳定的工作或收入来源”以及（2）超过两年以上的“固定住所” 。申请人凡符合条件的，可在所申请小城镇落户，并可以享受与当地居民同等的教育和其他公共服务。 [15] 2001年，国务院将这一计划实施的范围扩大到所有小镇和城市。[16]

第二、自2001年以来，很多省和大城市也开始允许符合某些标准的流动人口在城镇获得户口。正如国务院关于小城镇户口的决定一样，这些措施一般规定 申请人必须有“固定住所”和“稳定的收入来源”。很多省市在这方面的规定十分严格。例如，南京市的规定把 “固定住所” 定为个人拥有房子，或居住在公司或政府单位的住房。 [17] 河北省的规定禁止租房居住的流动人口在当地入户。[18] 很多规定将“稳定的收入来源” 定为正式受雇于私营企业或政府机关，或自己开办企业并有稳定的收入，而不包括很多流动人口从事的非技术工作。[19] 很多地方的规定干脆将薪水不达政府规定标准的民工排除在外。 [20]

很多省市的规定是依照教育或经济标准来决定是否批准落户城镇的。浙江省指示大中型市镇让那些购买一定面积以上和一定售价以上住房的个人在当地落户。受过高等教育的外地人也享有类似的优惠。 [21] 重庆市准许有大专二年或以上学历并且同时购买了房屋或拥有30平方米以上公寓面积的人落户。[22]

象上述这样的规定为那些有钱和受过教育的人提供了优惠的户籍待遇，而为那些从事低薪工作的流动民工设置了很大的障碍。即使流动人口在城镇有了住房和 工作，他们仍有可能不能达到 “稳定的收入来源”和“固定住所”的要求。某些情况下能够达到经济要求的低收入流动人口会受到别的歧视，如浙江某一城市规定，非技术民工必须同时拥有固定 住所和稳定收入并在城市居住5年以上才能落户。相反，达到了住所和收入标准的工商业主在两年缴税总额达五千元人民币后就可以落户。有技术和受过高等教育的 个人则毋需在城市居住一定时期就能符合落户的条件。[23]

由于这些限制，改革所产生的影响很有限。在浙江省宁波市，据官员们估计，在总共两百万的外来人口中，只有三万人符合2001年规定的有关稳定的收入来源和永久性居住地的落户要求。[24] 河北省石家庄市实行类似改革后，在总共三十万的流动民工中，只有一万一千人填写了申请表。[25] 各城市根据投资标准批准落户的计划收效甚微。2001年北京市政府改革了户籍政策，准许拥有丰厚资金的投资者落户，但两个月内只有一个申请人达到了规定的要求。[26]

中国地方官员常常将这些改革说成是消除了对农村居民和外来人口的户籍歧视，因为这些改革已不再区分户口的类别。[27] 例如，江苏省2003年3月宣布计划结束把户口分为农业、非农、蓝印及其他类别，从而“打破”城乡界限。[28] 其他各省也宣布了类似的改革。[29] 但这些变化并没有完全取消户口身份。这些改革原封不动地保留了登记永久居住地的内容。因此，流动人口要在城镇落户仍必须满足地方当局的规定要求。

第三、除了上述总的趋势外，中国当局采取了各种措施来解决欺压流动人口的问题。一些措施针对公众对警察胡作非为的关切。[30] 2003年，一名外地来的青年在拘押期间被警察殴打致死，引起全国的公愤，随后，国务院废除了经常用来拘押未经登记流动人口的强制性收容遣返制度。[31] 在浙江杭州市，公安机关宣布取消大规模清查无证外来人口的做法。[32] 在沈阳，警察宣布取消暂住证制度和所有相关的收费（限制了警察向外来人口讹诈收费的能力），而实行在流动人口进入城镇时自动 “申报” 的登记制度。[33]

第四、2004年12月，国务院发布指示，废除限制农民进城务工的歧视性措施。[34] 这一政策已经取得了一定的成效。2005年春，北京市政府废止了长期以来禁止流动人口租用住房和办公场地以及不让外来人口从事某些职业的规定。 [35]

3. 户籍歧视

中国的一名学者指出，“这当然也是一种改革措施，但却是在现实情况下避重就轻的改革……户籍改革最关键的问题是要剥离附着在户口本背后的那些政治经济文化利益”。[36]近来的改革在放松户籍制度对特权者的限制的同时，没有解决贫穷的流动人口仍然面临的主要问题：户籍登记继续与公共服务挂钩。公共服务的种种限制常常同样针对那些未经登记的流动人口也对遵照程序取得暂住证的长期居民。

教育上的障碍说明了这一问题。[37] 1998年以前，无当地户口的儿童被禁止在当地学校就学。国家规定将进城务工农民子女就学的责任置于儿童户籍所在地的政府身上，而不是放在实际居住地的政 府身上。最近，政府当局已采取积极措施改善这方面的问题。国务院2003年的一项指示（没有同时划拨额外的资金）要求各地方政府努力在各自管辖范围内为进 城务工农民子女提供教育。[38] 但一些地方政府对这一指示的解释却减轻了它们在这方面的责任。例如，2004年浙江省政府规定，没有当地户口的农民工子女一般应在户籍所在地接受教育。只有在没有“监护人”(包括祖父母和远亲) 在登记地居住时，这些儿童的父母才可为他们申请在当地公立学校就学。[39]

国家和地方的规定都允许根据户籍身份对农民工子女加征教育费。[40] 政府制订的细则往往将收费定为每学期几百元人民币，占了外来人口年均收入的很大比例。[41] 山东省当局分别对没有当地户口的外来小学和初中学生每学期征收三百和五百元人民币，外加学校的收费（有当地户口的学生所付款项以外）。[42] 但实际上，公立学校常常将农民工子女视为额外收入的来源，不经批准就对他们每年征收几千元人民币的费用。[43] 有关当局努力限制这种做法，但却遇到当地政府的抵制，它们不愿意在没有额外资金的情况下背上教育流动学生的财政负担。[44]

地方当局常常反对招收民工子女的民办学校。尽管国务院2003年关于进城务工农民子女义务教育的通知对成立这种学校给予了一定的中央的支持，但是在物质和财政方面也作了这些学校实际上难以做到的严格规定。[45] 在一些城市，招收农民工子女的民办学校常常成为当地政府取缔的对象。[46] 在其他一些城市，这些学校只能勉强地合法生存。对成都市五所收农民工子女的民办学校进行的调查显示，只有两所学校得到正式的经办许可，其中一个正面临许可被收回的前景。[47] 地方政府对这些民办学校所持这种敌意，是担心它们会与当地能提供收入的公立学校竞争，是不愿意对民办学校承担正式的责任和债务、以及一般对流动人口所持有的歧视性态度。[48]

官方因为流动人口的户籍而对他们进行歧视也反映在其他公共服务方面。[49] 很多地方将是否能加入医疗保险计划同户籍挂起钩来。[50] 当地有关扩大保险的计划往往要保留这些限制。