「刘亚平：对地方政府间竞争的理念反思」正文
摘要：促进区域协调发展需要处理当前甚嚣其上的地方政府间恶性竞争，而可行的规范对策需要建立在对地方政府间竞争的正确理解的基础之上。本文通过对竞争理念的反思提炼出多维视野下的竞争观，并将之运用于解释中国地方政府间竞争，论证了单一制国家也存在着地方政府间竞争，分权化改革并未带来地方政府间竞争，而是改变了地方政府在竞争中争夺的稀缺资源、稀缺资源的所有者以及地方政府满足稀缺资源需求的方式。
关键词：竞争；中国；地方政府间竞争；反思
在全球化时代来临之际，每天都有大规模的流动性公共选择发生，引起地方政府间日益白热化的竞争，地方政府必须使出浑身来应对这种挑战。在我国，如何规范地方政府竞争、构建和谐区域关系，也成为促进区域协调发展的重要课题。规范地方政府间竞争的努力必须建立在对竞争的正确理解之上。如果不能就此达成一个基本的共识，则任何对策性思考的话语就失去了赖以生存以及进行辩论的基础。
一、对竞争的理论反思：多维的竞争观
我们任何一个在社会中生活的人对竞争都耳熟能详。如果今天有人要为“竞争”这个词条编辑图书目录，而且只限于最近15年以来用英文发表的图书，那么这个书目可能厚达几千页。[1]（P142）对竞争的研究，生物学、历史学、政治学等诸多学科都有涉及，但是在近代，经济学视野的竞争几乎占据了人们的全部视线，经济学家谈得最多的便是经济主体在市场上展开的“价格竞争”，是价格机制能够充分发挥意义上的“完全竞争”[2]（P341）。经济学对竞争的研究为我们展开了一副别有洞天的画卷，使我们对竞争的理解更为深入，但是，如果要使竞争理论对现实有更强的解释力，我们就有必要将我们的视线从经济领域转向更为宽泛的社会生活领域。正如施蒂格勒已经指出的，竞争并不仅仅是资本主义“自由竞争”时代的产物，而至少与人类历史一样长久；不仅在经济市场存在竞争，“而且可以用于其他”。虽然新古典经济学狭隘地将“竞争”限于经济（市场）的维度，但经济学既非从来如此，也不必永远如此狭隘[2]（PP340-342）。德姆塞茨就将集其以前所有论文之大成的专著直接命名为《竞争的经济、法律和政治维度》，直接挑战了仅强调经济竞争的传统理念[3].施蒂格勒本人也尝试过突破经济维度而重新定义竞争：“竞争系个人（或集团或国家）间的角逐；凡两方或多方力图取得并非各方均能获得的某些东西时，就会有竞争”。[2]（P342）还有一些学者也做出了这样的尝试，如约翰逊则指出：竞争是力图获得别人也在力图获得的东西的行为[4].张五常认为：竞争的定义，是指一种经济物品的需求有多于一人的需求[5].
为从学理上提出一个更清晰的多维竞争概念，使之能够更好地解释社会生活中出现的丰富多彩的多维竞争，我们需要首先澄清一些与多维竞争相关的误解。有人认为，对利益的追逐是竞争的根源[6].因此，只要人是自利的，就会产生竞争，竞争源于人贪婪的本性。将竞争归结于人的自利本性固然有一定的道理，但是，自利的假设是经济学的一个不可或缺的基本假设，用这个假设又来解释竞争的现象，即是陷入“套套逻辑”[①]了。而且，由于“利益”一词更多地被理解为甚至被等同为“经济利益”，使得人们无形中将竞争的图景缩小了很多，以至于提到竞争，想到的就只是经济领域的利益之争，而经济领域之外的竞争则被忽视了。事实上，对利益的追逐反映的其实是对资源的需求，因为对资源有需求才会驱使人们去追逐某种利益。而资源可以包罗万象，并不仅限于经济领域[②].因此，对资源的需求能更好地反映出竞争的本质。
亦有人认为流动性也是竞争的根源，即具有稀缺性的资源可以在诸多的需求者之间自由流动。否则，资源再稀缺，只能由某一需求者所把持，则谈不上竞争了。这是对竞争的一种误解，这种竞争，是显性的你争我夺的争斗。然而，除了这种竞争以外，还有隐性的竞争，即，仅仅是存在着其它需求者这一事实，就给当前的需求者以一种压力，使得他不能不珍惜该资源的使用。[③]其它的需求者对类似资源的使用成为一种标尺，对当前资源使用者的行为形成一定的约束。当然，如果资源具有流动性，则能带给需求者更强的约束，因此，流动性影响着竞争的强度，但并不是竞争得以产生的必然条件。
还有人认为，相当数量的竞争者是竞争存在的前提。只有当市场上的每一个成员，无论是买者还是卖者，与整个市场规模相比都是非常小的情况下，任何个别的市场主体都不能形成对市场的控制力，竞争才能存在。否则，如果竞争者数量不足够多，就会对市场形成一定的控制力，并因此而形成垄断。近年来的可竞争市场（contestable market）理论[7]批驳了这一论点。可竞争市场是指来自潜在进入者的竞争压力，对正在市场上的供给者的行为施加了很强的约束的那些市场。市场上即使只有一个企业，但如果进入的成本不太高，这个企业的行为就会表现得相当于有一个竞争对手一样。可竞争市场这个概念的应用范围，超越了完全竞争所需要的大量厂商这一情况。来自潜在进入者的潜在竞争，而不仅是现在的供给者之间的竞争，对在位者的行为产生有效约束。
本文认为，竞争的基本要素在于：第一，某种资源的稀缺性。即“并非各方均能获得的某些东西”，只有部分人能获得，于是所有对之有需求的人之间就会产生争夺。一切具有稀缺性的物品都会带来竞争，稀缺性对竞争如此重要，以至于有人认为，竞争是与稀缺性相伴而生的，只要存在稀缺性，那么在任何一个非鲁宾逊一人的世界里，就总是包含着竞争[8].第二，对该资源的需求。如果没有需求，不会激发起人的动机和行为。荀子就认为，竞争产生于人们过大的心理需求。他说，“凡语治而待寡欲者，无以节欲而困于多欲者也”。资源的稀缺性与对该资源的需求是相伴生的。如果没有需求，自然不会有人感觉到其是稀缺的。同时，需求方的数量越多，资源就会更为稀缺，竞争也就更为激烈。第三，多个需求主体。这一个特点与资源稀缺性紧密相关。需求主体越多，资源自然就会越匮乏。多个需求主体意味着有若干个主体对稀缺资源存在需求，但这些主体是否能成功进入市场并不在考虑之列。当这些主体未能成功进入市场时，市场上的资源所有者必然会受到潜在需求者的威胁。这种威胁构成对市场上资源所有者的隐性竞争。
因此，只要有稀缺性及不同主体对该具有稀缺性的资源有需求的地方，就一定存在着竞争。在市场中，如果稀缺性成为企业生产的产品的性质，那么，就会出现对该产品有需求的消费者之间的竞争。如果稀缺性成为消费者的特质，那么，对消费者有需求的生产商便会竞相争夺消费者，竞争便发生在生产商之间。
综上所述，我们对多维的竞争的理解如下：竞争是以某种代价力图获得或维持别人也在力图获得的并非各方都能拥有的东西的行为。这个定义表明，竞争既有显性的，表现为力图“获得”别人也在力图获得的并非各方都能拥有的东西的行为。也有隐性的，表现为力图“维持”别人也在力图获得的并非各方都能拥有的东西的行为。这里隐去“双方或多方”，用“别人”一词模糊掉了竞争者的数量，表明竞争者数量并不构成竞争的存在前提。“并非各方都能拥有的东西”则表明了资源的稀缺性。而用“力图获得”表明了竞争者对资源的需求。竞争者获取稀缺资源是需要付出一定的代价的，这种代价表现为所耗费的时间、精力，也表现为用以与稀缺资源所有者进行交换的各种有形或无形的物品。本文对于竞争的这个理解，将竞争从与其如影随形的“市场”概念中剥离出来，有助于对非经济领域中竞争行为的理解。
二、对我国地方政府间竞争的理论反思
地方政府间竞争这个词是随着改革开放而逐渐为人们所熟悉的。人们所耳熟能详的地方封锁、地方市场分割、地方保护主义、区域大战、招商引资竞争等莫不与之相关。在谈到地方政府间竞争时，人们似乎有一种不言自明的推断：地方政府间竞争产生的原因是分权化改革。这种推断源于联邦主义学者的传统信仰：只有在联邦制下作为独立主体、享有充分自主的地方政府之间才会存在着竞争，单一制国家不存在也不允许存在地方政府间竞争。即便存在，也是单一制发展中的一段不和谐的杂音。[④]分权化改革后出现的地区大战、地方保护主义、市场封锁等现象是以前闻所未闻的。既然这种不健康的现象是分权化改革造成的，因此必须停止权力下放，重新集权，回复到原有的制度框架之下。一旦地方政府间恶性竞争的各种弊端突显时，我们就听到种种要求重新集权的呼声，认为这些问题的出现，是因为在改革的同时，“忽视了必要的适当集中”，“忽视了综合平衡和宏观调控”[9]，需要加强中央权威，如由中央政府收取高分成，使中央从地方取得更多资源能使地方政府财富减少等。
也有许多人承认中国地方政府间竞争的存在，但认为这是因为改革开放后中央与地方权力格局的变化使得中国成为事实上的联邦制国家，因此，在这种联邦体制下可以探讨地方政府间的竞争行为。很多学者参与讨论中国当前的中央地方关系的变化是否在实质上改变了中国的国家结构形式，如钱颖一和温加斯特认为，在经济转型过程中，中央给地方的分权（财政收入的让渡）使得中国地方政府行为在一定程度上变得更可信，从而具有联邦制下的优点[10].本文无意对中国现在是否是实质上的联邦制进行讨论，这涉及我们对联邦制的基本要素界定是否严格。我们关心的问题是，这种观点之下的地方政府间竞争与前文所述观点有根本的不同吗？尽管表面看起来它与前述观点根本对立，认为地方政府间竞争的恶性发展是由于中央放权不够，由于中央以各类经济指标如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等的执行情况直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者的晋迁与发展，扭曲了地方政府竞争的动力，因此需要通过进一步放权，甚至通过将中国的中央集权体制变成联邦制，将“金字塔”型的国家体制变成“矩阵型”体制[11]才能从根本上解决问题。但透过这种种激昂的言语透视其背后的基本假设，我们可以发现这两种观点的共同之处：即将联邦制国家结构形式看作是地方政府间竞争存在的根基。所以现在需要讨论的问题是：联邦制是地方政府间竞争的当然前提吗？或者更进一步来说，单一制下中国存在着地方政府间竞争吗？
根据前文对竞争的三个基本要素的界定，竞争是否存在取决于三个基本要素：首先，资源的稀缺性。资源的稀缺性是普遍现象，计划经济时代对地方政府而言也有稀缺性资源，这种稀缺资源突出表现在中央掌握的各种资源如资金、优惠政策、计划指标、政治升迁、政治荣誉等。其次，计划经济时代也存在着对稀缺资源的需求。在不同的制度环境下，地方政府对稀缺资源的需求排序是不一样的，只有最迫切需要满足的需求才会激发地方政府的相应争夺行为。在“以阶级斗争为纲”的政治大环境下，一切需要都让位于政治上的需要，地方政府所迫切感觉到的是对政治资源的需要，对其它资源的需要与对政治资源的需要相比就显得不那么重要，甚至不被察觉到。另外，地方政府对稀缺资源需求的表达方式也会受到影响。当地方政府的独立经济利益尚未被合法化之前，地方政府即使对某种稀缺资源有需求，由于缺乏正常的表达渠道，也只能通过隐蔽的、非正常的甚至非法的渠道来表达。这种体现为“政治内幕”的、更加隐蔽的竞争渠道难以为人们所直接感知，因此，易于给人们造成一种错觉，似乎竞争就不存在。或者，地方政府对某类稀缺资源的需求是通过其它渠道来表现的，比如人们看到的只是政治竞争，但实质上地方政府通过这种政治竞争争夺的是经济资源。最后，存在不同需求主体。联邦主义学者们之所以认为只有联邦制国家才存在着地方政府之间的竞争，因为在联邦制国家地方政府具有较大的独立自主权，因而作为个体的特性较为明显，才能体现出主体的差异性。而在单一制国家里，地方政府作为中央和上级政府政策的执行者，被认为是没有自己独立的利益存在的，只是上级的一个附属机构而已，因而主体的差异性并不明显，因此就难以存在竞争了。这个问题归结起来即是对单一制下主体之间的差异性的怀疑。这种观点忽略了一个重要的维度 空间。它不加批判地假设：国家能够在全国范围内整体划一地实施某种政策，而新建立的制度将以同样的方式适用于整个空间。[12]将空间维度纳入研究视野后，可以看到，在中国这样一个幅员辽阔的国家，地区之间的空间差异是相当大的。这种差异表现在经济机会和经济发展水平的差异、区位及交通的差异、风俗文化、自然资源禀赋的差异等。