李建琴 王诗宗：民间商会与地方政府：权力博弈、互动机制与现实局限

「内容提要」在地方治理的框架中，民间商会与地方政府是两种并存的不同治理主体，也是两种相互依赖的权力和利益主体。转型时期，民商商会的兴起及与民间商会发展相关的地方政府改革主要体现为部分公共权力从政府部门向民间商会的转移，而权力转移本身是双向的，即一方的权力让渡，相对应于另一方面的权力接受，权力让渡和接受的动力却在于隐藏于权力背后的利益驱动。对民间商会与地方政府的权力博弈分析表明，如果地方政府和民间商会分别成为两个平等竞争的不同治理主体，它们之间形成了权力的相互依赖关系和治理中的合作、协调关系，并最终形成一个相对稳定的利益格局，那么在博弈理论中，就实现了合作博弈均衡；而在治理理论中，则实现了统治向治理的转型。由于现实局限，我国民间商会与地方政府仍然处于要权与放权的博弈进程之中，这种权力的博弈尚未达到与治理对应的权力配置形式和权力运作方式，因而民间商会与地方政府之间的互动机制尚未完全建立起来。

「关键词」地方治理/权力/利益/博弈/局限

与经济体制、政治制度及社会结构的变迁相适应，我国民营经济较发达的温州地区兴起的民间商会强调自愿、自主、自治，政府与企业的二元关系正逐渐演变成政府、商会与企业的三元关系，体现了地方政府在经济管理上由统治走向治理的转型特征。但是，这种转型依赖于制度变迁过程中民间商会与地方政府之间的权力博弈。只有在民间商会与地方政府的博弈从非合作走向合作，并形成与治理对应的权力配置形式、权力运作方式和相应的利益结构时，才意味着实现了地方治理。本文试图从权力、利益的概念出发，将民间商会与地方政府预设为两个不同的权力和利益主体，运用博弈理论，来分析民间商会与地方政府之间的博弈，以阐述地方治理的实现及民间商会与地方政府互动机制的形成，并在这一分析框架下，以温州为例，考察我国民间商会与地方政府之间的互动现状及其局限。

一、民间商会与地方政府：权力及利益主体预设

关于治理的权威定义来自全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中的表述，即“治理是各种公共的或私人的机构，管理其共同事物的方法的总和，是使相互冲突的利益得以调和，并可能采取联合行动的持续的过程”（注：俞可平：《引论：治理和善治》，载俞可平主编：《治理与善治》，中国社会科学出版社2000年版，第1页。）。因而，治理是一个持续的互动过程；治理的手段是协调、合作；治理的领域既涉及公共领域，也涉及私人领域。

治理和传统的统治本质都是要利用自身的权威，通过对公共权力的配置和运作，达到对公共事务实施有效管理，以支配、操纵和调控社会，维持社会正常秩序的目的。但是，治理从诞生之日起又区别于传统的统治。从行为主体来看，统治的权威来自政府，治理的主体则并不必一定是政府，也可以是个人及组织；从权力运用的方式看，政府统治是政府自上而下的主动性行为，通过强制性的国家权力，依靠科层制的机构网络，发布并实施各类正式的法规政策来管理公共事务，实现公共利益，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、建立伙伴关系等方式实施对公共事务的管理；从权力配置的形式看，在统治状态下，公共权力是集中的，权力的中心是单一的，那就是政府，而在治理过程中，权力是分散的，权力的中心是多元的、分层次的。

统治与治理的上述三方面差异中，第三方面的差异，即权力配置的差异，无疑是最本质的部分。无论是行为主体的多元化，还是权力运作方式的不同，首先在于权力配置的不同。一个国家或地区要从统治走向治理，即使表面上产生了包括政府、企业、商会在内的多个行为主体，如果各行为主体的应有权力并没有到位，就无法形成一种平等竞争、合作协商的互动关系，不能依靠彼此间的利益协调和相互博弈达到共同治理的目的。因此，只有权力配置到各个行为主体，才能真正实现多个主体共同治理的目的，并形成多个主体之间的互动机制。

地方治理可以被定义为在一定的贴近公民生活的层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程（注：孙柏瑛：《当代地方治理――面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第33页。）。在地方治理中，地方政府和民间商会的治理分属两种不同的治理机制，民间商会与地方政府也因此成为地方治理过程中两个相互并存并具有此消彼长权力关系的治理主体，也就是说，它们之间不仅应该拥有不同的权力，而且一方权力的大小取决于另一方权力的强弱，两者呈反方向变化。

地方政府是国家对地方公共事务行使管理权的主要代表，它依靠其权威对本地区进行管理和控制，通过行使公共权力，达到维护社会秩序的目的，因此，地方政府治理基于科层制官僚结构和自上而下的权力运行模式。“从纯粹的技术观点来看，官僚体制可以高度效率达成所欲的工作，也就是说，官僚是人类所知现存正式权威中最理性的体制。其在准确性、稳定度和纪律的严谨上远超过其它任何形式的组织，藉此组织领导人可以采取相关的行动以达成任何结果。”（注：马克斯・韦伯：《经济与社会》（下），北京：商务印书馆1997年版，第296页。）但是，随着公民社会的勃兴和非政府部门尤其是私营部门大量介入公共领域，政府权威和行政效率受到了前所未有的挑战。跨国经济组织的发展、公民要求参与公共事务处理的呼声、信息量的迅速膨胀以及传递技术的便捷、非公有部门影响力的日渐扩大等，都要求政府对传统的公共权力配置形式和公共权力运作方式进行改革，以适应经济的发展和社会形态及结构的变迁。

改革不仅表现为公共权力从政治领域向经济领域的转移，也表现为公共权力向社会领域的转移，甚至表现为权力从经济领域向社会领域的渗透（注：康晓光：《权力的转移：1978～1998年中国权力格局的变迁》，《中国社会科学季刊》2000年夏季号（总第30期）。），即政府权力由原来渗透到政治领域以外的经济领域和社会领域中的每一个角落中部分有序地退出，还权于民、还权于企业、还权于社会。因此，由地方政府管理转向地方治理实际上是一个重新配置权力资源，并构建新的权力结构的分权化改革过程，既包括地方政府与中央政府之间、地方政府及其部门之间围绕政治与决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移；也包括不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场组织与公民社会的转移。

民间商会是独立于政府的一种社会中介组织，是平等的法律主体。作为企业为维护自身利益而依法设立的非营利性社团法人，它与政府同属公共事务治理体系中的主体，它不属于政府，政府也不能干预民间商会的内部事务，但它可以影响政府，它有权力参加政府制定行业发展规划、产业政策、行政法规和法律活动，同时，也有义务协助政府贯彻实施这些政策法规：政府也可以委托民间商会完成某种任务。因此，民间商会的治理被认为是政府和市场以外的第三种治理，并且具有自主治理的性质。所谓自主治理，是一部分人群或组织在面临共同的问题时所寻求的自我解决途径（注：陈剩勇、汪锦军、马斌等：《组织化、自主治理与民主》，中国社会科学出版社2004年版，第123页。）。由于事实上的有限理性，往往在某些领域同时出现市场失灵与政府失灵现象，而自治组织能够最充分地利用地方信息和知识，从而能够以其独特的信息优势，在一定范围内解决公共事务问题。另外，有学者从经济学角度，论证商会在市场经济中因具有完整的激励约束机制，从而可作为重要的治理机制独立存在，而不应是政府的附属机构或者说是政府职能在市场管理服务中的单纯延伸（注：张旭昆、秦诗立：《商会的激励机制》，《浙江大学学报》，2003年第3期，第120―127页。）。当然，民间商会的自主治理必须在一定的宪政、法律框架下进行，前提在于政府能够提供一套保障自主治理有效进行的规则。因此，民间商会的自主治理并不意味着不要政府，只是要求政府的制度设计要保障自主治理的权利，限制政府的过多干预。

作为两种既相互独立又相互并存的治理主体，地方政府与民间商会之间的关系，既不是上下级关系，也不是指导与被指导、领导与被领导的关系，而是基于权力分割的相互依赖、相互合作关系。这种关系定位决定着它们在管理行业公共事务职能上的适度分工，即民间商会具有履行好向企业和政府提供双向服务的职能；而政府工作的重心应转移到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

权力关系指的是事物之间相互作用的一种状态，利益才是事物相互作用的原动力（注：张屹山、金成晓：《真实的经济过程：利益竞争与权力博弈》，《社会科学战线》2004年第4期，第83―93页。）。用治理代替统治，实质是要解决社会资源配置过程中市场和政府的双重失灵问题，因而使治理沿着使公共利益最大化的方向发展，是确保治理有效的根本。然而，现实中，不同治理主体的利益目标可能是冲突的，从而实现治理需要不同治理主体之间不断地进行权力博弈，权力博弈的背后则是不同治理主体之间的利益竞争。因此，利益可以成为分析民间商会与地方政府权力博弈的基本出发点。

无论是民间商会还是地方政府，事实上都是以追求利益目标为己任的。由于民间商会是指具有同一、相似或相近市场地位的特殊产业的竞争者组织起来的，界定和促进本部门公共利益的集体性组织（注：余晖等著：《民间商会及其在中国的发展：理论与案例》，经济管理出版社2002年版，第17页。）。本质上，民间商会是一个俱乐部组织，具有排他性收益特征，因而民间商会被认为是以追求行业利益为目标的。对地方政府而言，地区利益的存在是其行为的最基本动机，这种因地区而生的利益，诱发了地方政府所从事的一切活动，也包括了地方政府与民间商会间的互动，因而地方政府往往被当作地区公共利益的代表。

然而，现实中，由于委托一代理关系的存在，会员企业将管理行业的职能委托给商会的主要领导者之后，商会领导者有可能在追求行业利益时，掺杂了个人利益，如个人的政治利益索求，从而在与地方政府的权力谈判中实施某种妥协。同样，代表政府的官员和公务员，也会从个人利益或本部门利益出发，从而偏离了地方公共利益目标，因而许多研究者认为，地方政府的目标既可以被假设为追求本地居民社会福利（或社会总效用）最大化；也可以被假设为追求其特殊利益最大化（注：周伟林著：《中国地方政府经济行为分析》，复旦大学出版社1997年版，第38、39页。）。

二、民间商会与地方政府的互动博弈和机制形成

从治理概念、地方治理的主体，到主体的权力与利益分析表明，作为制度安排，地方治理主要体现为地方政府及其他组织之间的权力分配关系、动力机制和利益结构。由于治理或地方治理是多个治理主体之间基于权力配置和运作产生的持续互动过程，而目前分析不同主体之间的互动及其均衡的最普遍、最成功的方法是创立于20世纪40年代，繁荣于50、60年的博弈理论。更进一步，既然治理要在不同治理主体之间通过合作、协商、建立伙伴关系等方式来实施对公共事务的管理，那么，从某种意义上，所谓治理就是不同治理主体不断博弈最终走向合作的过程。

博弈指的是一种互动决策，即每一行为主体的利益不仅依赖于它自己的行为选择，而且有赖于别人的行动选择。博弈论就是研究理性的决策者之间冲突与合作的理论（注：张维迎著：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第4页。）。从统治走向治理的过程，可以理解为是一个动态博弈的过程，而且这个动态博弈过程是一种分阶段的非重复博弈，甚至在不确定性前提下，权力的转移可能发生逆转，从而先行动方能否为后行动方发出一种可信任的许诺成为博弈的关键。在统治走向治理的过程中，民间商会的行业利益可能与地方政府的公共利益是冲突的，也可能是一致的，但从它们的最终目标来看，又是一致的，因为民间商会与地方政府的共同治理，意味着地方经济发展和社会进步，从而能够实现正和博弈。转型时期民间商会与地方政府的权力博弈在初始阶段可能是一种非合作博弈，由于民间商会的自发性及针对民间商会的法律法规缺乏或不完善，双方不能达成相互影响的有约束力的协议，各方基于自身利益最大化的纳什均衡很可能是一个“囚徒困境”，从而基于各自利益最大化的博弈结果就整体公共利益来说并不是最大的。但是，随着有关民间商会的法律法规的建立与完善，