高武平：中国农民的政治参与问题研究

内容摘要：农民的政治参与状况在一定意义上最能揭示出20世纪中国农村社会民主进程发展的轨迹和中国的民主化程度。本文将对20世纪以来中国农民政治参与状况进行历史考察与分析，并在此基础上，提出了构建法治下的农民政治参与的目标。

关键词：政治参与 农民 法治

一、概念的界定、研究的意义及分析的框架

政治参与是现代社会民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的重要内容。政治参与之所以是民主政治的主要内容，在于政治参与体现了民主政治的精髓。正如英国学者戴维・赫尔德所言：“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名符其实的民主。”[1]此外，政治参与还被视为衡量一个国家民主发育程度的主要标准。1971年美国学者达尔在《多头政体》一书中，就把政治参与和竞争视为判断一个政治制度是否民主的主要标准。[2](Ｐ8-9)那么何谓政治参与呢？对此，中外学者的认识不一。如《布莱克维尔政治学百科全书》把政治参与定义为：“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动，这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，天论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形式过程。”[3](Ｐ563)美国学者亨廷顿和纳尔逊认为政治参与是“平民试图影响政府决策的活动。”[4](Ｐ5) 而《中国农民的政治参与》一书的作者约翰・伯恩斯则把政治参与界定为“个体公民旨在影响公共事务的活动。”[5]()《中国大百科全书・政治学》中把政治参与定义为：“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。”[6](Ｐ485)另有学者将之界定为公民通过一定的方式和渠道试图影响政治过程的行为。[7]此外，还有学者认为政治参与是指公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策和国家行为的活动。[8]事实上，很难给政治参与下一个确切而能涵盖以上内涵的定义。但从以上政治参与的定义分析来看，笔者认为政治参与至少应包括三个要件：一是参与的主体，即“谁参与”；二是参与的客体，即“参与什么”；三是参与的方式、方法，即“怎样参与”。从参与的主体看，参与者是该国的所有公民，还是少数精英；是统治阶级成员，还是包括被统治阶级成员等，政治参与主体的范围决定了该国的国体性质，是民主政治，还是贵族政治。从参与的客体看，主体加以影响和推动的是政治学系统中的权力机构、或是政府管理、或是政府决策、或是公共政策、或是各方面的集合等，它直接影响民主政治中公民的民主政治权利的真实性和具体结果。从参与的方式看，可以是激情的、暴力的、无序的（如法国大革命时期和我国文化大革命时期）也可以是理智的、和平的、有序的。政治参与按照不同的划分标准可分为很多类型，为了以下探讨的方便，结合我国的政治实践，笔者把我国的政治参与分为以下主要几种：首先根据参与方式的合法性与否可分为：制度性的政治参与（如选举、行政复议制度等）和非制度性的参与[9]（如依法抗争和行贿等行为）；其次，根据参与的方式又可分为自觉参与或主动性参与和动员参与或卷入性参与[10]（如毛泽东时代）；最后，根据主体的规模分为个体参与（如公民通过行使批评、建议、控告、申诉、检举权等进行的政治参与行为）和群体性参与（如集体上访和集会、游行、示威等形式），此外还有执行性参与和决策性参与等等类型，笔者就不多赘述。

在本文，笔者只探讨中国农民这一参与主体的政治参与问题，而不涉及诸如工人阶级、知识分子等其他参与主体。因为对于中国政治而言，研究中国农民的政治参与更具有特殊的意义。农民问题始终是我国革命和建设的主要问题，没有农民的民主，就没有中国的民主。由于中国基本上是个农业社会，农民在全国人口数量中一直占绝对优势，所以从整体的眼光看，中国农民的各种变化才是中国社会量深刻的变化，才是最有历史意义的变化。农民的政治参与状况在一定意义上最能揭示出20世纪中国社会民主进程发展的轨迹和中国的民主化程度。笔者将通过对20世纪初（1921年）以来中国农民政治参与状况的历史考察与分析，不仅能够使我们对中国农村民主化发展进程有个清晰的了解，而且可以为我们建设社会主义政治文明，扩大公民有序的政治参与提供有益的启示。

有关中国农民的政治参与问题其实并不是一个新鲜的话题。早在中国共产党成立初期，国共合作时的国民政府就十分注意放手对中国的农民进行政治经济动员以达到推翻军阀、统一中国的目的，这一动员主要由当时与国民党进行合作的共产党来推动。“农民翻身、当家作主”一直就是共产党动员贫苦农民投身中国革命的一个响亮口号。不仅在土地革命、抗日战争和国共内战期间，共产党人就以有效的社会动员手段发动了大批的农民汇入自己的革命洪流中去，并在解放区建立了大量的以贫苦农民为主体的农会参与各类政治事务，而且在30－40年代就尝试过实行各种不同形式的民主选举和民主管理。[11]共产党所进行的这个乡村政治动员过程最终在帮助共产党推翻了国民党政府在大陆的统治。

在以往的研究中，大多数学者都将考察的注意力放在1979年尤其是1987年正式推行村民自治后中国农民的政治参与，而对1978年以前甚至建国前的农民政治参与情况缺乏相关的研究。[12]事实上，中国的农民政治参与可以上述至共产党诞生之初的民国时期，因此，在本文，笔者的论述将以历史考察的方式，介绍1921－2004这80年来我国农民政治参与的大致情况（也就是共产党诞生以来农民的政治参与情况）[13]，从纵向上探讨农民政治参与的历史发展。其次，现有的研究，大都集中于对如何完善村民自治这一农民政治参与的主要方式的探讨，而缺乏对诸如人大选举等等其他方式的介绍。笔者的论述将不局限于村民自治这一形式，而是对农民的政治参与方式作一个比较全方位的考察，从横向上探讨农民政治参与的诸多形式。此外，笔者将着重介绍建国后农民政治参与的情况（因为建国前共产党并未有效地统治全国，因此更多的是个例，而不具有普遍性）。基于以上的分析框架，笔者认为中国农民的政治参与大致可分为三个阶段：一是建国前也就是1921年到1949年；二是从1949年到1978年也就是外国学者通常所称的毛泽东时代；三是1978年以后至今也即通常所说改革开放时期（这一段时期也被称为中国的社会转型期）。

二、1921年-1949年建国前的农民政治参与

早在中国共产党成立初期的大革命时期，国共合作时的国民政府就十分注意放手对中国下层社会进行政治经济动员以达到推翻军阀、统一中国的目的，这其中也包括对乡村农民的政治经济动员，这一动员主要由当时与国民党进行合作的共产党来推动。1926年1月，国民党二大通过了《农民运动决议案》，中国共产党就开始在各地大力开展乡村动员，在各地成立了农会等组织，发动农民参与国家政治事务。大革命时期，农民政治参与的形式主要是组织农会，掌握地方政权，推翻军阀统治这种方式。这一时期中国共产党发动和领导了各地的农民运动配合国民革命军的北伐行动；帮助国民党在广州创办了六届农民运动讲习所，帮助农民提高政治意识和开展农民运动的能力，训练农民帮助国家作种种的建设；而且在各地组织了大量的农会，掌握了地方的基层政权。在当时“一切权力归农会”的口号下，广大农民在共产党的组织下推翻了地主阶级的政府，农民协会成为了新的政权形式。当时的农会主要职能是:其一，掌握行政权。在行政决策权方面，按县和县以下采取了不同的策略。在县一级，农民协会组织与旧县政府分享政权，限制了县长的行政决策权，做到了“凡事取决于县长和革命民众团体的联合会议”[14](Ｐ30-31)。在县以下，农民协会就利用掌握的区乡政权，铲除吸食鸦片、赌博等各种恶习；开展筑路修桥、开荒造林；破除封建迷信，反对旧礼教，反对歧视妇女；大力兴办小学，普遍举办农民夜校等公益活动。其二，控制司法权，镇压敌对势力对农民运动的阻挠和破坏。如1926年12月湖南省颁布了《惩治贪官污吏土豪劣绅暂行条例》后，各地农民协会纷纷组织特别法庭惩治土豪劣绅。[15]其三，建立农民的武装。在农民武装方面，地主阶级的武装常备队、团防局等被接收，由各级农协建立农民自卫军,参加国民革命，配合国民军的北伐行动。组织农会，掌握地方政权就成了中国农民政治参与的最初的单一模式，这在中国政治历史上有着重要的意义。但早期的农民政治参与带有严重的暴力色彩，而且农会缺乏应有独立性。因此，在国共分裂之后，农民运动和农会很快就被国民党所中止与限制。

在随后的抗战和解放战争时期，“农民翻身、当家作主”成为共产党吸引广大农民起来推翻国民党政府的有效口号。因此，发动和支持广大农民组织和参加地方政权建设，就成了共产党落实这一口号的主要途径。共产党在所占领的各根据地普遍建立了参议会制度，在各级参议会中，农民代表可有效行使选举、表决、创制、监察和弹劾权。另外，县级行政机构设有县行政会议，它由工救会、农救会、商会、妇救会、青救会、驻军及士绅等各方面代表组成，这为农民政治参与提供了又一种途径。在村一级，则有村民代表大会，通过这一组织，农民可以广泛参与村政事务管理。此外，在群团组织系统内，也建立了各项民主制度，如在农会中，就设有会员大会、小组会、小组长联席会制度。[16]总的而言，这一期间根据地农民的政治参与形式主要有以下几种：一是参加民主选举，这是根据地农民政治参与的首要形式。根据地农民曾多次有组织参加大规模民主选举。至今仍为人们所津津乐道的“蚕豆选举法”就是当时为了解决不识字的农民的选举问题而创造出来的，这就是现今盛行的村民选举的雏形。二是加入各种群团组织。这一时期中共领导的各种群团组织有农救会、青救会、妇救会、儿童团等，这些组织不同于以血缘或地缘为纽带组成的农村传统社会组织，它们是有明确政治目标的革命团体。农民加入这些团体提高了自身组织化程度，改变了在乡村政治中的弱势地位。借助这些团体农民可与根据地的各项事业紧密地联系起来。三是监督政府工作和干部行为。这是农民政治参与的重要形式，也是农民民主意识提高、公民意识增强的显著标志。农民监督政府，主要有两个渠道：其一是政府组织系统内的参议会、行政会及村民大会，通过它们农民可以正式代表身份监督政府工作；其二是通过群团组织间接向政府提出意见和要求。除两个正式渠道外，农民还采取投诉、上访、控告等渠道监督政府及工作人员。当时，根据地没有设立专门行政监察机构，其职责由参议会行使。在根据地的各级参议会中，农民参议员比例很高。四是参政，这是根据地农民政治参与的最高形式。抗战期间，根据地农民参政的例子屡见不鲜。依照根据地颁布的选举条例，年满18岁公民，除汉奸外，均有选举权与被选举权，这样在历次选举中，有一大批农民当选公职，这些人大部分是农救会成员。聂荣臻在谈到晋察冀边区政权情况时说：“村政权是由村民大会普遍选举出来的”，“因为真正实现民主，在选举出来的人中农民最多”。[17]应该说，解放战争时期是建国前我国农民政治参与的顶峰时期，这一时期农民参与政治的有效渠道较多，制度化、民主化程度都比较高，然而也有一定的不足，最明显的莫过于这一进程是在共产党的动员和主导下产生的，因此在后来的日子里，这一进程也就理所当然的很快被人为地中断了。

三、建国后1949-1978年（毛泽东时代）的农民政治参与

1949年建国后，共产党基本上延续了它为夺取全国政权时在农村进行政治动员所采取的有效形式，积极鼓励和发动农民参加到国家管理和建设中来。这种还政于民的动力，一方面来自于共产党对农民道义上的承诺――后者支持革命，前者给予其“当家作主”的权力；另一方面来自于巩固新生政权的考虑：毛泽东在回答黄炎培关于如何能够跳出中国历史上治乱继替的周期率的问题时说“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[18] 1950年，共产党在全国范围内大规模地动员贫苦农民群众组织了各级农会组织，来推行土地改革。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，