陈峰：在国家和劳工之间：市场经济下中国工会的角色冲突

八十年代开始的市场经济改革，已经从根本上改变了中国的工业关系。它导致了工人与管理者的普遍对立，因为所有的工人，不论他们是在国有企业、集体企业、私有企业还是外资企业，现在都不得不屈从于不受制约而且经常是专横跋扈的企业管理者。市场改革也使工人（特别是国有企业工人）与国家的关系变得紧张起来，因为国家职工在旧体制下拥有的种种权利已在改革中丧失殆尽。劳工权利广泛受侵犯已成为我们社会的严重弊端，[1]由此而引起了经常性的工人抗议活动。

面对日趋紧张劳资关系，中国的工会在扮演什么角色呢？它们能够代表和保护工人的利益吗？就中国目前的情况而言，为了寻找这一个问题的答案，我们关注的焦点首先应该放在国家与工会的关系上而不是工会与管理者的关系上。毫无疑问，随着资本主义经济的发展，工人的主要对立面是资本和管理者。但是，我们不能忘记，工会能在多大程度上代表工人利益，它有多大权力和可以采取什么样的手段去抗衡管理者，起决定作用的首先是国家而不是管理者，因为国家才是劳资关系游戏规则的制定者，[2]决定工会可以做什么，不可以做什么。因此，不论是判断工会与管理者的权力关系，还是理解工会在中国劳资冲突中的作用，国家与工会的关系，都是我们当前考察的焦点。

在中国，国家与工会究竟是一种什么关系？对此目前存在着一些截然不同的观点。大多数的人持批评态度，认为工会是国家的一个的工具，她首先要服从的是国家的目标，而不是工人的利益。[3]工会既不能反对那些不利于工人的国家政策，也不能动员工人反对管理者滥用权力，因为这些作法可能会干扰生产秩序，造成外国投资者的恐慌，甚至于影响社会稳定，因而违反国家利益。但也有人认为，中国的工会正经历着某些变化，尤其是地方工会。

这种观点认为，工会对国家的已表现出一定的自主性，努力代表工人的利益。[4]两种不同的观点的主要区别是它们对工会采用不同的定位方法，前者强调工会的国家属性，后者关注工会的社团性质。前者强调工会是国家的一部分，后者认为工会正在朝一个真正的社会组织的方向发展。

经验材料比这两种观点所描述的情况要复杂得多。大约在二十年前，学者们就开始用“古典二元论”来描述共产主义国家的工会，[5]这种观点认为，在在共产主义制度下，工会扮演着双重的功能，既代表国家的整体利益，又要代表工人的利益。[6]在我们分析工会目前在中国政治中的实际地位时，这种二元论仍有重要的启发意义。以这一“二元论”为出发点，我们可以把中国的工会看成是具有双重身份的组织，它既有国家属性，又有社团性质，既是国家的工具，又是工人组织，这种制度上的双重身份，是解释工会行为的关键。以前对共产主义国家工会的研究已经注意到这两种身份之间的内在矛盾。但是，这些研究不可能预料到，由于市场经济改革，两种身份已产生了直接和尖锐的冲突。在旧的计划经济体制下，工会很少遇到双重身份严重冲突的窘境，其原因是工会应有的代表功能基本上为“家长主义”的国家所吸纳，即工人的利益由国家来保障，工会似乎显得是多余的。然而，市场经济改革改变了国家与工人的关系。国家不再扮演社会主义大家长的角色，并且开始为了经济体制的改革而牺牲工人的利益。当国家事实上不再代表和保护工人时，工会双重身份的矛盾和冲突就变得不可避免，而且越来越明显了。

本文想要回答的问题是，作为一个具有国家和工人组织双重身份的机构，工会在什么情况下发挥代表工人的功能？促使它们这么做的因素是什么？或者说，中国的工会能在多大程度上反映了“社会”而不是“国家”？在什么情况下中国的工会象一个真正的工会？在什么情况下工会象一个政府部门那样在行动？为什么？工会如何交替扮演这两种角色并在二者之间保持平衡？本文认为，工会在具体的和特定的劳动争议中扮演何种角色，取决于它们的两种制度性身份是否冲突，以及这种冲突的程度。这里可能会有三种情况。第一种情况是，现实需要工会扮演的角色与制度允许它们扮演角色无冲突，而且基本一致，因此工会有较大的制度空间去代表工人利益。工会在法律程序内为工人争取权益属于这种情况。第二种情况是两种制度身份有明显冲突，这种冲突迫使工会站在国家一边，从而限制了工会作为工人代表发挥作用的空间。但这不排除有些工会仍然有可能利用它们的两种制度性身份，周旋于政府和工人之间，为工人争取一些有限的利益。这种情况主要出现在工人采取自发的集体行动的时候。在第三种情况下，工会只能或必须扮演国家工具的角色，别无他择。譬如，当工人要求成立自己的组织时，工会会决不妥协的站在国家一边。因此，工会对劳动争议和劳工抗议的三种反应模式可概括为：代表、调解和阻止。

本文将首先分析一下造成工会两种身份冲突的制度性因素，然后通过考察上述三种情况（即法律纠纷，集体行为，独立组织），来看工会的双重身份是如何发生冲突，为什么会有三种不同的反应模式。最后，文章讨论一下工会两种身份间的冲突对中国劳工政治的影响。

持续与变迁：国家法团主义与国家-劳工关系

在考察中国的国家与工会的关系的过程中，人们经常采用国家法团主义的观点。这种观点指一种制度安排的框架，在这种框架中，“法团”是作为国家的一种辅助性、依附性机构建立并维持的。[7]在这种制度安排中，国家单方面确定它与其它社会团体交往的内容和条件。[8]社会中的所谓“代表性组织”首先要服务于国家目标，同时，这类组织也有预防性功能，国家用它抢先占据相应的制度空间，阻止自发的代表阶级和社会利益的组织的出现。[9]中国的工会就是这样一种国家法团主义的工具，国家利用它来实现对产业工人的控制。

在形式上，这种国家社团主义制度下的工会具有两种功能：一是执行国家的工业政策，二是维护工人的利益。但是，在实践中，国家法团主义并不重视工会代表和维护工人利益的功能。

因为按照中国官方的说法，在社会主义社会，工人与资本对抗已不存在，“工人的国家”已经代表了工人的利益，工会代表和维护工人利益的作用实质上已经成为多余，甚至可以说是不必要的了。

然而，如果国家剥夺了工会代表工人利益的功能，它就必须通过其它的制度性安排来反映和保护工人的利益。毕竟，国家法团主义并不能完全依靠高压政策来控制工人。中国的法团主义国家是通过建立一个家长式的劳动制度来缓解这方面的压力，它用这个制度既代表国家，又代表管理者，也代表工人这种含糊其辞的说法来回避工会应该代表工人利益这一问题。[10]尤其是当这个家长式的劳动制度为工人提供了就业机会、社会保障和医疗保险之后，这种由国家代表工人的说法似乎变得完全有了根据了。在大多数工业化国家，工人的这些基本的利益保障都是工人长期斗争的结果。在一个国家中，如果国家已经能够体现工人利益和愿望，工会确实就失去了自己的代表对象，它的代表者的功能也可有可无了。因此，这样一种劳动制度是维持改革前的工业秩序的关键，尽管它并不能完全消除工厂内部的各种矛盾冲突。[11]

然而，在市场改革的过程中，家长式劳动逐渐解体，产业结构重新调整，国家、工人和管理者之间的利益冲突突现出来，旧的国家法团主义制度安排的内部紧张日益明显。这导致了工会两种身份的内在冲突开始激化和公开化，而且开始有了新的含义。新的冲突主要来源于两种不利于工人的变化。首先，从“砸碎铁饭碗”、“劳动合同制”到“三项制度改革”（用工、分配和保险），再到目前的下岗浪潮，国家通过这一系列的改革措施剥夺了国家职工的大多数权益，因为在国家看来，这些权益不仅与市场经济的要求不相适应，而且事实上已经成了国家希望建立的市场经济的障碍。通过这些措施，国家实际上已经拆除了家长式劳动制度，放弃了产业工人利益“保护者”的角色。

其次，国家所追求的资本主义发展已经创造工人阶级的“对立面”。这个过程又分成两个方面。第一，国有企业的改革把工人与管理者的利益发生冲突，甚至造成二者间的对抗。

承包责任制，所有权与经营权分离，劳动合同制，股份制，这类的改革措施扩大了管理者的权力，并允许他们用铁腕推行市场规则，这些作法常常以牺牲工人的利益为代价，在国有企业内部造成了一种准资本主义的劳动关系。工人的权利开始受到全面侵蚀，而工人缺乏保护自己权利，或者建构新权利的手段。第二，随着私有经济和外商投资的增加，牺牲工人利益的剥削行为急剧增加。许多私人老板和外国投资者不遵守安全生产以及保障工人身体健康的规章制度，还强制工人加班加点。地方政府为了吸引外资，对这类行为或者视而不见，或者变相鼓励。

这两点变化造成大量的劳动争议，这些劳动争议给工会带来很大的压力。工人要求工会为他们说话，但是工会的表现经常让他们感到失望。中华全国总工会在1992年搞了一个全国性的调查，调查发现56％的被调查者认为工会未能覆行它们的职能。1997年中华全国总工会又搞了一个调查，53％的工人对工会的作用评价不高。一些地方性的调查也得出类似的结论，而且，对工会的作用评价不高的人在被调查者中占了更大的比例。例如，1995年天津市搞的调查发现，80％的工人对工会的表现表示不满。

面对来自基层的压力，工会内部要求工会真正代表工人利益的呼声也不断增加。一位中华全国总工会的官员明确地说，“如果不能代表和保护工人的利益，工会就没有存在的必要。”[12]上至中华全国总工会，下到基层工会，各级工会干部都希望工会真正发挥代表工人的功能。[13]一位上海的工会干部说，“我们欠工人的太多，如果我们不能代表工人，工会还有什么用？”[14]在中华全国总工会出版的刊物《工运研究》上，由工会干部和学者撰写的公开表达他们对目前工会现状不满的文章越来越多。他们批评工会的职责“含糊不清”，工会地位是一个“附庸”，抱怨说《工会法》所规定的工会权利缺乏“强制性”，“实际上等于零”。有些人甚至暗示，在官方放弃计划经济之后，官办工会的社会经济基础实际上已经不复存在，呼吁在市场经济的条件下“对工会的地位和作用进行重新定位”。[15]

就国家方面而言，在经济转型时期，如何维持工业秩序是一个严峻的挑战。为了缓和市场化对劳动关系的影响，应对严重的劳资冲突，国家对旧的国家社团主义的制度安排进行了调整。在这种旧体制下，工会在劳动争议问题上很难有所作为。这种调整在法律和制度上为工会介入劳动争议问题创造了条件。例如，1992年颁布的《工会法》，1994年颁布的《劳动法》就是两项重要的立法，它们至少在形式上为工会从事维护工人权益的工作提供了一个法律基础。政府就集体合同和解决劳动争议做出的有关规定，也使工会在三方互动中有了一个合法的身份。同时，全总和省市县工会以及有关行业工会在一定程度上参与了劳动政策的制定和执行。工会因国家社团主义的这种有限的结构性调整而受益，因为这种调整使“有限度的斗争”具有了合法性，[16]工会可以按照官方认可的渠道和法律规定的申诉程序来维护工人的权益。

虽然劳资关系的变化和国家法团主义的调整有助于工会发出自主的声音，强化了它们代表工人利益的制度身份，但是，在为维护工人权益进行的努力过程中，工会提出的要求、选择的方案和采取的策略仍然受到国家社团主义结构的限制，这种限制依然是决定性的。在组织上，工会仍然要屈从于国家的控制，工会干部仍然由国家来任命。因此，工会维护工人权益的角色，不能与国家政策和目标相冲突。在某些特殊的问题上，工会可以站在工人一边，但是，它们不能违背或者挑战国家的劳动政策和产业政策，即使这些政策损害了工人的利益。

实际上，国家期望工会做是让帮助工人去适应国家的发展战略，而不是促使他们去反对这种战略。就工会在劳资冲突中所采取的策略来看，工会的作用被严格限制在国家规定的范围内，严禁工会用组织和动员工人的方式来反对老板或者管理者，哪怕这些人侵犯了工人的权益。

即使工会对工人保护自己权益的要求有所同情，一旦工人的要求转变成集体行为，工会就不能再给予明确支持。国家期望工会去做的，是缓和工人的不满情绪，消除工人的对抗性行为。

另外，工会还担负着防止独立工会出现的责任，不论这种“独立”是表现为由官方工会企图摆脱国家的控制而自主行动，还是由基层工人自发建立组织。国家不能容忍任何一种“集体性的另类选择”（collective alternative），