李凡：地方政府创新式民主的出现

在中国民主的发展趋势中，不论是动员式民主的发展出现高潮和出现困难，都可以看到另外一种变化，也就是地方政府自主推动的民主改革。这样的一种发展，就将遇到困境的动员式民主持续地向前推进一步。这样的一种发展也可以“地方政府创新式民主”来加以概括，但是实际上应该是动员式民主的进一步发展。这样就提出了一个重要的既是理论也是实践的问题：中国民主的持续发展问题。这种持续的民主发展能够出现吗，抑或是动员式民主已经停滞、倒退和失败了呢？

一、中国民主的持续发展问题

由于动员式民主的局限，当前的中国民主发展遇到了困境，动员式民主似乎已经丧失了前进的动力和方向。于是，中国的动员式民主还能够继续前进吗，或者是这一轮的中国民主失败了吗？基层选举的失败是否就是民主的失败呢？

国际学术界近年来对第三波民主的发展的研究非常关注，相当一部分在关注民主的失败和停滞问题，因而提出了民主巩固（consolidation）的问题。因为有一部分在第三次浪潮中出现的民主，在最近几年来有后退和不稳定的变化，因此对出现这种状况的原因加大了研究的力度。虽然由于中国民主发展远远落后于国际的水平，全面的民主并没有在中国建立起来，也没有必要讨论这个民主的“巩固”问题，但是中国民主的持续发展是和这个“巩固”有一定的相似性，究其实质而言，民主的巩固也同样是一个持续发展的问题。因此国际上对这些问题的讨论对于了解中国的民主发展也是有意义的。

戴蒙得在他讨论民主巩固问题的书《发展中的民主》中指出，许多新出现的民主国家，之所以可以称之为民主，是因为它们有一些不同程度“全国竞争选举”(NationalCompetitiveElection)，但是还没有成为一个自由民主（LiberalDemocracy）国家,因此有些国家容易“退回”到威权主义，而没有维持住民主。这就是民主的“巩固”问题。如果要实现民主的巩固，一个新兴民主国家必须要维持一个“全国竞争选举”，否则就是倒退。[1]

在中国动员式民主推动下，农村和城市一些地区出现了一些竞争式的选举，但是选举是在中国的最基层的群众自治组织中举行的，而中国的五级政府（中央、省、市、县或区，乡镇）都没有这种竞争式民主的出现，甚至是选举的改革都很少有。即便是在基层的这些竞争性的民主选举也由于各种原因出现了停滞，甚至是倒退。这种选举上的困境无疑也使得中国有限的民主出现了停滞和倒退，这在实践中可以清楚地看出来。那么，中国的民主发展在这样的情况下，会不会有一个持续发展的可能呢？如果选举的道路很困难，有没有可能出现另外的发展方向呢？中国的民主和一些新兴的民主发展国家不一样，我们并没有全国性的民主的出现，因此中国的民主发展道路需要做的事情还非常多，并不是一个选举就能包括中国民主的所有内容的。因此在这个地方可以和国际的情况做一个分隔，即中国的民主是一个持续发展问题，而主要不是巩固问题。所谓的持续发展（sustainabledevelopment）问题，也就是中国的民主化的进程能不能从一个地方向另外一个地方发展，例如从基层向上边的五级政府发展，抑或是向另一些部门或者领域发展，例如向政府体制内部发展，或者是从村、居委会向NGO的发展等。在这样的框架下，就有了一个对于中国民主持续发展的一个大致的了解。

动员式民主的持续发展是了解中国民主能不能持续发展的一个关键。动员式民主的持续发展有可能吗？如果有，是怎样发展的？动力在哪里？这是回答动员式民主持续发展的重要问题。

在上一章的分析中，讲到了动员式民主的转型问题。在实践的发展中，从动员式民主出发，出现了两种转型发展的事态。一是出现了地方政府创新式民主，一是出现了维权式民主。前者的转型是动员式民主的直接延续，也可以看作是一个独立的形态，而后者则是一种完全新的民主发展形态。

二、地方政府创新式民主的出现

地方政府创新式民主是在中央政府给予地方政府一定改革空间的情况下，由比较开明的地方官员在面临着地方治理的多重弊端以及顺应民众的强烈需求而推行的。他们富有一定的地方特色的改革得到了媒体、学者的密切关注，也得到了上级政府的认可和公开或不公开的支持。随着动员式民主因为面临着诸多的障碍而陷入困境的情况下，地方政府创新式民主看来要接过动员式民主，将中国的政府主导的民主向前推进一步。地方政府创新式民主的发展，已经成为动员式民主发展的必然结果，它对于推动民主在中国的进一步向上向前发展，具有非常重要的意义。

1、定义

什么是地方政府创新式民主，怎样理解这种民主，它和动员式民主的差别在哪里，是首先要解决的问题。

地方政府创新式民主的定义可以这样确定：1、是地方政府的主动所为，目的是解决当地所面临的问题，而不是全国性的问题；2、地方政府既采用了传统的方式动员群众进行民主活动，但是也采用了和群众互动的方式，多数是一种对话的方式进行有关的活动；3、这种活动是立足于政策面的考虑，因此虽然有一些程序和规定，但不可能是法律上的；4、改革的层面是在基层政府进行的。

上一章图1所描述的M2就是代表的这种地方政府创新式民主，也就是持续发展的动员式民主的第二阶段的情况。依制度层面而言是在政府层次，依公众的参与度而言，比动员式民主的要高，但是低于维权式民主。

依据以上的定义，可以看出地方政府创新式民主和动员式民主之间的关系。它和动员式民主的关系在于，它有政府动员的方面，是政府主动进行的，但是也同样是缺少法律的支持，而多是从政策面来加以考虑的。其目的也是要解决实际的问题，并不是以价值为取向的。而它的不同点则在于，虽然它仍然保持了政府动员的一面，但是在很多情况下又出现了政府（包括党）和群众的互动的一面，虽然从实际案例来看，并不是所有的都有和群众的互动，但是绝大部分的案例，包括直接选举、包括预算改革等都有和群众互动的痕迹。一个明显的区分在于，这种地方政府创新式民主，是在政府层面进行的，有的是在政府的行政部门，有的是在政府的立法部门，也即在人大进行。后边的这一条很重要，因为它是区分动员式民主和地方政府创新式民主的主要依据。因为有一些地方政府也曾经做了大量的创新式的工作，试图将村居委会的选举做好，甚至是达到了国际的水准，但是仍然是在群众基层组织方面进行的民主探讨工作，因此不能认为是地方政府创新式民主的类型。例如广西和宁波的民政部门将居委会的选举进行得非常好，也在选举制度方面做了大量的改革，推进了中国基层民主的发展，但是仍然是在动员式民主的范畴内进行的。[2]这种在对方政府所进行的民主创新活动，大多数仍然是在基层政府层面进行的，从目前的情况来看，有一部分是在县（区）级政府进行的，但是大多数仍然是在乡镇政府进行的，这是一个非常重要的特点。

动员式民主的活动没有足够的法律的支持是目前发展遇到困难的一个重要的原因，它之所以缺少法律某种意义上讲是政府不希望有法律，因为在这样的情况下，政府可以控制动员式民主的主动性。这是动员式民主的特点。但是地方政府在推动自己的民主发展的时候，面临着地方的基层政府没有立法权的问题，因此他们虽然没有权力立法，但是推进改革又必须有所依据，因此大部分采用了地方政府定规则、定程序的办法来推动改革的发展。

2、背景分析

为什么地方政府要在所在地推动地方政府创新式民主的发展，是了解地方创新式民主的关键。从实际的观察来看。首先来自于地方政府解决实际问题的需要。从90年代以来，持续得不到解决的三农问题，日益成为困扰各级政府的大事，近年来推行的机构改革、税费改革都似乎不能从根本上解决基层政权面临的困境。由于政治体制改革的滞后，在地方上，实际上已经积压了重重的弊端和矛盾。全国各地日益增多的群体突发事件和民众的维权活动，在很大程度上反映了这一点。基层社会日益增多的矛盾，在不同程度上造成了政府与民众关系的紧张和对立，造成了地方政治的困境。有些地方的政治困境常年得不到解决。因此地方政府试图换一种方式，即不是采用激化矛盾的强硬方法，而是用改革的方法，有的是民主的方式来解决问题。因此出现了一些民主的改革。但是从实践的情况来看，在一些矛盾非常激化的地方，地方政府和民众的对立十分明显，在这样的地方，地方政府出于对改革之后局面失控的考虑，已经很难进行任何实质性的民主改革。在这样的地方已经看不到改革的活动。而在一些矛盾存在但是还没有激化的地方，如果存在致力于解决地方实际问题的官员，而且这些官员具有比较开明的思想和作风，这样的民主改革就有可能出现并发展。从全国各地已经进行的地方政府创新的案例来看，那些具有开拓性和生命力的改革，无一不是在矛盾存在但比较缓和的地方进行。因此，面对解决实际问题的压力，是地方政府改革能够启动并推行下去的主要动力。而通过有序可控的民主化改革之后，地方官员的一个普遍的反应就是通过改革，他们在不同的程度上了解了民情，疏通了民意，民主改革对于基层社会矛盾的缓和、基层政权工作能力和效率的提高、以至于基层经济社会的发展都起到了一定的推动作用，这也是他们能够将改革继续推行下去的重要原因。

在地方政府的创新改革中，一批具有开明思想和改革精神的地方改革者的存在，也是改革得以顺利推行的重要条件。目前地方政府官员的教育水平普遍比较高，而且改革开放的经历，也使他们一定程度了解国外的情况，因此有志于改革，也能够改革。[3]

根据肖唐镖的调查显示，地方官员队伍中对于政治改革“过缓”的形势、政治发展的现状并不满意，要求政治改革的期望与压力日益强烈。在地方官员中，支持包括乡镇长直选在内的竞争性选举的人数有着明显的上升。[4]地方官员所具有的这种政治文化禀赋，是他们在面对内在和外在的种种压力时能够进行民主改革的一个重要因素。同时力主进行创新改革的地方改革者同一般的行政官僚不同，他们有的有地方政治家的胸襟、抱负和正义感，愿意冒着政治风险进行改革。正是因为这些有志于解决地方实际问题、具有民主意识和改革精神的地方改革者的存在，地方政府的创新改革才能够在全国各地不断的出现。同时从已经发生的一些重大改革事件来看，无论是成功的还是遇到挫折的例子都表明，在中国基层的政治和民主改革中，地方领导的改革意志、方向、能力和对策略的把握等是具有决定性意义的。具备了这种“领导能力”条件的地方就可以使改革得到成功，即使遇到挫折也同样对改革的持续发展有意义。而且，这些例子也同样表明，在中国的地方政府领导当中，支持、拥护和推动政治改革与民主发展的力量在逐渐成长之中。[5]

地方政府创新式民主的发展，也离不开中央政府所给予的地方政府进行改革创新的空间。在过去20多年中，中央对地方性创新一直采取的是保留了一定改革空间的做法和态度，这是地方政府能够根据本地的实际情况进行制度创新试验的一个重要条件。但是这种空间实际上是中央政府对于政治体制的改革不能形成一致意见的情况下容忍和默许地方政府在各地进行实践和探索的空间，然后根据实验的结果，再考虑中央的政策该如何定。实际上，这样的办法过去在中国的经济体制改革的过程中是广泛采用的，实际证明这是一个比较好的政策制定的方法。因此，就给了地方政府一定程度的政治改革空间。[6]当然，这种背景下的空间具有一定的局限性，它很难超越现有的政治制度的框架，各地的地方政府必须要把握改革的程度和范围在中央政府所能容许的范围之内。除了中央给予地方政府一定的制度创新空间外，地方政府的创新，更多的取决于上一级党委的态度。在现有的政治环境和政治气氛中，上级党委即使态度暧昧，只要不坚决反对，地方党组织和政府仍然具有制度创新的活动空间。但是，地方党组织在对待改革的态度和改革内容的选择方面却有很大的不同。一些地方对于基层的自发创新试验予以制止，一些地方采取了不作为的观望态度，一些地方以谨慎的态度进行一些初步的试验。有的地方只进行试点而不予推广，甚至只是一次性的试验，事后不再继续。而在有的地方，改革的试点得到巩固，并不断给与推广。但是从总体的情况看，凡是致力于改革的主要地方官员，在不同的程度上受到激励，一些人被升职，一些人在本职位置上受到上级的肯定和媒体的密切关注和赞扬，这是地方政府创新能够持续进行下去的一个重要因素。当然受到处罚的例子也有，例如重庆市城口县坪坝镇的综合政治体制改革的领导魏胜多就是一个例子。