李凡：维权式民主的出现和发展

90年代末和21世纪初，在中国的民主发展中出现了一个新的民主发展态势，这就是以公众主动参与为主要内容的维权式民主。维权式民主（Rights Democracy）[1]是以社会公众主动参与各种社会事务，但是以维护公众权益为主要目的民主发展形态。和动员式民主发展最大的不同点在于，维权式民主是公众为了维护自身的和社会的权益主动进行的民主，而无需政府的动员。维权式民主的发展极大地影响了中国政治发展的局面，带来了一个完全不同的发展格局。

一、维权式民主的起因和特点

随着动员式民主的发展，开始出现了一个新的民主发展形态。动员式民主发展的过程，需要有政策的支持、政府的动员以及一些有关的法律支持。在动员式民主发展的初期，社会对动员式民主表示的是不信任的态度。毕竟中国几千年的历史中，让老百姓行使民主是从来没有的事情。为此，政府花费了很大的精力说服老百姓，并做出了实际的事例，证明老百姓投票是真。在几次试探之后，一部分人相信了政府的诚意，开始了参与。虽然目前动员式民主的发展遇到了阻力，难以进一步发展。但是有关的发展民主的法律、政策和关心老百姓的态度却感染了一些人。他们相信政府，特别是中央政府的态度是真诚的。因此就在这样的基础上，动员式民主的发展出现了一个转型。这个转型就是从动员式民主出发，利用政府发展民主的保证，将民主的发展和社会的维权相结合，从而脱离了原有的政府动员发展民主的轨道，而进入了以社会维权为主要特征的维权式民主发展的轨道。

中国在90年代末期开始，随着社会经济的发展，也出现了不同的社会利益集团，表达了在经济社会发展过程中的不同利益要求，而且在实际的过程中，这些不同的利益集团开始利用各种机会争取自己利益的实现。因此，围绕着实际利益的不同，和实现利益的资源与手段的不同，出现了各种阶层和集团之间的明显的差异，也引起了社会、环境、经济和政治各方面不同的结果，出现了各种各样的问题。在这些问题当中，集中体现在公众权益的流失方面。这包括了几个不同的方面，例如社会不同阶层和利益集团的权益流失，比如中国社会的弱势群体，农民、农民工、下岗待业工人、艾滋病感染者、妇女、残疾人等的权益保护问题；社会公众的健康问题和社会福利问题；公众的环境问题；等等。在这些问题上，少数的利益集团得益，而社会公众的利益受到伤害。这些问题原来在经济的高速发展中不被重视，但是经济的发展导致的一个直接的结果就是社会不同集团和不同阶层的出现，并且表现出了越来越大的利益差距。而且从趋势上看，这种差距在继续发展。

在这样的情况下，社会做出的反应就是开始出现了维护社会公共利益的要求。这样的要求表现在诸多方面：环境保护方面，农民和其他弱势群体的维权方面，城市社区业主维权方面，社会的福利政策问题，医疗的维权问题，政治方面的权利问题也就是宪政问题，社会的组织问题，经济发展的权利问题。这样就从一个简单的物质上权益的损失逐渐走到了一个全面的社会问题上，因此维权的范围开始扩大到几乎所有公民权利方面，例如生存权、发展权、教育权、人权、结社权、意见表达权、选举权和投票权、环境权、知情权等等。这样维权的范围就越走越宽，而公民的参与也越来越主动和积极，出现了一种广泛的公民参与的活动，实际上中国的公众在用各种不同的方式参与到社会公共利益中，而且这种参与是一种直接的参与。在参与的方式中，很多是用民主的方式介入的，因此对这种广泛的公众参与中所出现的民主发展潮流，我们界定为维权式民主，当然，称之为参与式民主（participatory democracy）也可以，但参与式民主在世界各国有不同的表现形式，也比较广泛。因此比较来看，可能维权式民主的叫法更能符合目前中国民主发展的特点。为了将中国这个特定时期的这种独特的民主发展形态和其他国家的有所区别，我们认为还是叫“维权式民主”为好，这是一种中国特色的民主发展形态，也是目前情况下的一种特殊表现形式。

中国的这种公众参与式民主也不同于西方意义上的公众参与式民主。因为西方的参与式民主是建立在代议制民主已经比较成熟而且运行良好的基础上，公民的政治自由和政治权利也得到了较好的保护与实现，而所谓的参与式民主与协商式民主则是进一步将国家层面的民主推向社会，与此同时强调除代议制民主以外的公民直接参与公共决策。[2]而对于中国来说，在基本的政治自由与政治权利不能得到比较好的实现的前提下，公众的参与更多的是将民主作为一种手段来维护自己的利益与实现自己的权利。因此，我们看到的比较多的情况是公众在现有的政治体制和法律框架内，通过合理合法的抗争，来维护自己的权利，并在这个过程中推动中国民主与法治的进程。由此，通过民主的手段来维护自己权益的维权式民主，构成公众参与式民主的主要内容。

第一章图1表示的R就代表了维权式民主发展的过程。它从动员式民主中脱离出来，在图中体现在社会层面展开，但是由于是公众为了自身利益而进行参与，因此参与的程度比另外两种类型的动员式民主都要高。

依据这样的发展状况，可以将维权式民主的发展在中国做一个概括，他具有如下的特点来加以定义：1、维权式民主的前提是以社会公众权利为基本考虑的，也是以社会和公众的自由为第一考虑的，其核心是社会的自由问题，包括了公民的结社、言论、选举等基本的社会和政治权力的自由。不论各种各样的维权式民主是以维护什么样的权益而出现的，这些基本的权利和自由都隐含在其中；2、维权式民主是社会公众主动发起的并主动的介入其中，而不是政府主动发起的；3、公众在维权的过程中所出现的民主发展的方式，例如组织选举、法律诉讼、NGO（非政府组织）的建立等属于维权式民主的范畴，但并不是所有的维权活动都在民主的范畴内，例如社会出现的暴力活动等；4、维权式民主的活动目前基本上是在社会层面的活动，但是对于公共政策的要求，以及人大选举的介入，有的已经开始介入到政府层面；5、维权式民主基本是一种直接参与式的民主，目前在中国还不是代议制的民主；6、维权式民主和政府处在一个复杂的关系中，合作、冲突和不合作都兼而有之；7、与维权式民主发展相关的法律基本没有。

对以上的特点需要做些解释。在中国公众的维权中，有许多活动和民主无关，例如暴力活动，在目前也比较多见。在中国的传统文化中，以暴制暴是一个传统，在农民被政府逼急了的情况下，传统的农民或者是逃亡，或者是起义，没有别的选择，而历史上许多农民起义也可以得到成功，组建新的王朝，就更使中国的老百姓相信这种以暴制暴的传统。在现实中，中国的社会维权也不乏出现暴力维权的现象，这正是中国的老百姓在被逼急了的情况下所采用的传统的办法。[3]这种办法在现实已不可行。事实上，农民也逐渐地认识到了这一点。但是这仍然有一个过程。正是由于维权式民主是社会公众主动发起的，因此和地方政府的关系就相对的比较紧张。这种紧张在各种类型维权的情况下都在出现，只是程度的不同而已。例如，即使是普通的环境保护，也会引起和地方政府的冲突。艾滋病的案例也是如此。目前，看不到有效的解决这种冲突的途径，核心的问题是双方都互不信任，因此最好的办法只能是双方尽量控制冲突的程度。这就需要用民主的方式解决，用法治的方法解决，但是在中国这个没有民主和法治传统的国家，这会是非常难的。实际上涉及到公众维权的相关法律一点没有，对于政府的侵权行为，公众起诉非常难，而在实际中通常只能起诉政府的不作为。因此，这必然增加了维权式民主发展的难度。

二、维权式民主的出现和发展

从中国维权式民主发展的情况来看，可以有两种基本的形态。一种是从直接的维权活动而出现的民主发展形式，一种虽然也是维权，但是并不非常直接和维权相关，但是有内在关系，而是以公众直接参与的形式出现的。前一种可以就叫做维权式民主，后一种也可以称之为直接参与式民主。在中国的维权式民主发展中，前一种目前是主要的内容，也是推动维权式民主发展的主要动力来源。

90年代以来，随着中国改革开放的推进，带动了中国经济的快速发展，与此同时，改革过程中的一些问题也开始显露出来。由于中国改革开放的逻辑是“摸着石头过河”，从经济改革入手逐层推进，因此经济层面的改革一方面带动了经济的发展，释放了经济、社会及政治层面不同程度的自由，为社会及政治层面的改革奠定了基础。但是在另一方面，由于社会及政治层面的改革不能及时进行，导致改革过程中的一些问题日益突出，社会矛盾也日益激化。在社会矛盾日益激化的背景下，处于弱势地位的农民、农民工、业主、下岗失业和破产企业工人、社会弱势群体例如妇女、AIDS/HIV病人以及个人的维权行为一方面折射出社会矛盾的复杂性与严重性，另一方面也反映出进一步推进改革的必要性与艰巨性。以下就其中的一些与民主发展有关的情况做些分析。

1、农民维权

在农村，社会矛盾集中体现在农民和基层政府的矛盾上。农民和基层政府的矛盾主要体现在两个方面：一个是农村的税费负担，另外一个方面就是农村的征地问题。在实行税费改革之前，农民和基层政府的矛盾主要体现在过重的税费负担上，而这又与中国宏观的政治、经济及社会体制密切相关。从经济的层面看，在现代化的过程中，通过掠夺农民来进行工业化的原始积累，是中国现代化的起点和基础，而相关的教育、医疗、社会保障方面的城乡二元体制安排，都围绕着这一逻辑进行。在现代化过程中的压力型政治体制运作的背景下，贫困地区的基层政府通过向农村社会征收税费来维持自身的运行，而在经济比较发达的地区和城市的郊区，基层政府主要通过出让土地来获取收入，农民却很难得到相应的经济补偿，中国高速经济增长的成果并未由绝大多数农民所分享，由此造成了农村社会农民和政府间的日益激烈的社会矛盾。进行税费改革和取消农业税之后，农民身上的负担依然沉重。通过对农村社会的调查发现，由于税费改革和取消农业税之后基层政府的收入损失，基层政府通过加重计划生育罚款，向农民征收过高的服务和管理费用，截留上级政府向农村地区的拨款等方式来弥补，农民身上的负担依然未能减轻。[4]在出让土地的过程中，由于农村的土地是实行集体所有，农民只有使用权而无所有权，因此土地出让得到的收入大多被基层政府截留，很难达到农民的手中，农民和基层政府的矛盾也由此激化。[5]

在面对与基层政府的矛盾时，处于弱势地位的农民，为了维护自己的利益，采取了两种方式来表达他们的不满。一种是直接的对抗，也就是通过“传统”的“抗捐抗税”的方式，不向政府交费缴税，或者是包围乡镇政府，扣押政府人员；一种是普遍把希望寄托在上级以至中央政府身上，在这些农民的心目中，中央政府是好的，中央的政策和法律是在维护农民的利益，但是由于基层政府的腐败，未能得以实行。因此，他们以中央的政策和法律为依据，翼图通过上访，来使自己的利益得到维护，这是到目前为止农民所采用的最为普遍的维权方式。

目前，农民采用后一种方式维权的越来越多，但是这种维权方式的成本很高，农民需要付出相当多的金钱、时间和精力，但是所能解决的问题却是很少。根据粗略的估计，几年前，上访可以有回音的可以占到10％左右，但是目前这一比例下降很多，大约5%的上访事件能够进入信访部门的解决范围，而真正能够解决问题的则不到1%。[6]通过上访来维权，是一种成本相当高而效率相当低的维权途径，但是在目前的政治体制及中国的政治文化传统中，这却是农民普遍认同、为数不多的合法而又相比于其他的方式能够有可能解决问题的维权途径。通过这种途径，一方面使中央政府意识并了解到农村基层社会矛盾的严重性，促使其思考解决农村问题的举措；另一方面也对基层政府形成一定的压力，基层政府为了减少上访率，一方面对上访人员实行围追堵截，另一方面对上访的活跃分子进行收买或打压。基层政府的这种应对手段，造成了政府和农民之间矛盾的进一步对立，农村的政治形势也由此处于紧张的状态。

除了上访以外，随着村民自治的推行和农民民主权利意识的觉醒，试图通过选举的途径来使自己的利益得到维护，也是农民近几年来所采用得越来越多的一种维权方式。按照《村民委员会组织法》的有关规定，村委会是村一级的自治组织，它一方面按照法律和政策的规定执行基层政府交派的任务，另一方面向基层政府反映农民的意见和要求，维护村民利益。