「李凡：动员式民主的实践与发展」正文
一、动员式民主：概念的由来
谈到当前中国的民主，就必须要了解中国的基层民主。实际上，中国目前基层民主的发展是中国当前民主发展的主要内容。从改革开放以来所出现的这个第二波的民主发展在中国的政治发展中有着非常重要的作用。
改革开放以来，随着中国经济体制的改革开放以及随之而来的经济结构的变化，也引起了社会结构出现了变化和调整，整个社会出现了空前的变动和转型，社会的自由度也大幅提高。在这样的变化中，政府也必须进行政权结构和管理方式的调整。这种调整在基层首先通过村民自治的推行表现出来，随后在城市的居民自治中得到进一步的推广。动员式民主的概念，正是主要来自这一政权结构和管理方式的调整背景下的村民自治和居民自治的实践与发展，并且随着调整的发展也影响到了社会的其它方面。
中国90年代初开始全面实施的农村村民自治及1999年开始实施的居民自治，是由政府沿用传统的政治动员方式来推动实施的。中国共产党在长期的革命时期中，运用的主要的方式就是政治动员。正是成功地运用了大规模的政治动员方式，通过严密的党组织深入基层，广泛地发动群众，把军事努力、建立政权和解决社会经济问题结合起来，从而赢得了革命的胜利。这种组织和动员方式是共产党所领导的中国革命取得胜利的一种主要方式。1949年建国后，党仍然延续采用了这种大规模的政治动员方式来进行经济建设和完成政治任务。例如“大跃进”、“大办钢铁”、“鞍钢宪法”等就是在经济上的做法，而历次政治运动，例如“反右”、“文化大革命”也同样如此。改革开放以后，共产党在推行经济及社会改革的时候也仍然多多少少沿袭了这种传统的动员方式。从90年代开始，当共产党想要在中国的基层政治中推行改革并最终决定在基层实行民主的管理方式后，她采用的方式基本上仍然是传统的政治动员的方式。从村民自治和居民自治推行中政府的行为来看，作为政治动员的主要方式的宣传鼓动、组织控制、权威支配和群众动员等这些一贯的做法，都被政府沿袭。因此对于这样的民主方式，我们称之为“动员式的民主”。
动员式民主的概念具备如下的几个方面的内容：1、政府（或党）采用传统的动员式的方式发动群众进行民主，也就是进行投票；2、在民主动员的过程中，政府是主动的，而群众是被动的；3、这种动员式的民主不具备完整法律体系的支撑，而基本上依靠的是政府的政策考虑，政府的政策是动员式民主的政治基础，以至也是法律基础；4、在动员式民主进行的过程中，政府既是政策的解释者同时也是动员的执行者；5、动员式民主局限在社会的基层进行，按照中国的法律，是在非政府层面进行的，不涉及到政府的体制，这是一种有意的制度安排。
这个概念如果用具体的话来加以解释的话，可以这样来加以理解：所谓动员式的民主就是由共产党主动发起的，而群众是处于被动的被动员的状态。群众被共产党动员起来以后去进行民主的选举和投票，而按照官方的解释，选举的候选人可以是非共产党人，事实上选举的结果很多是非党人士当选为村（居）委会的成员和主任。这个动员式的民主有法律的依据，例如村委会组织法和居委会组织法，但是基本上是立足于共产党的政策，这个政策就是要由村民或居民来对社会的基层组织进行管理，共产党不想管基层所有的事情。但是在另外一个方面，共产党同时要加强对地方基层的控制。因此法律是模糊的，而且是不足的，非体系化的，这样便于依据政策的变化随机应变，临时处置。因此，涉及到基层民主的法律既不完善，而且在一定程度上也不想完善。如果是真正的法治，则政策会失灵，影响到共产党的体制。因此在动员式民主进行的过程中，政府就一手当运动员，当主角，一手当裁判员。非常重要的一点是，这个动员式的民主只是在基层的非政府组织中进行。因为根据中国的宪法和有关的法律，农村的村委会和城市的居委会都是群众的自治组织，而不是政府组织。因此，动员式民主不涉及到政府的体制，不涉及政府的政策制定，也不涉及到政府的人事被动，因此这个民主无疑是一个非常有局限性的民主。
政府在推动村民自治及居民自治的动员性行为具体表现在两个方面，一个方面是政府内部的动员，一个方面是地方政府对民众的动员。政府内部的动员表现在：中央一级通过制定法律法规及相关的实施文件要求地方党政部门配合民政部门推行村民自治和居民自治；民政部门具体负责村民自治和居民自治的实践及推广工作，在推行的过程中民政部门采取了试点示范、检查验收、树立典型、经验交流与推广等方式来激励和推动地方党政部门实施村民自治和居民自治。政府对民众的动员性表现在: 村民自治具体是由省（自治区）、地级市、县、乡（镇）来推动和实施的，其中省级是前提，县级是关键，而乡镇一级则是具体负责实施的一级。居民自治在99年开始实施，由民政部在全国各地选择试点，总结经验；然后由中央发文，要求地方党政部门配合民政部搞好社区建设，推行居民自治，进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；[1]在民政部门及各地政府的推动之下，居民社区选举逐渐由点到面，由大城市向中小城市全面展开。
村民自治及居民自治所体现出来的动员性，除了政府的动员性外，还相应的表现在村民及居民的行为上。由于这种民主是由政府自上而下的推动实施，主动授予的，因而无论是村民还是居民，在其早期的行为中都抱着一定的怀疑及观望的态度。早期村民自治中村民的参与行为，是在政府的宣传鼓动、组织控制、现金激励、权威支配下一种被动的参与行为，居民在社区选举中的投票行为也大多是如此。因此，在这种背景下群众的参与行为，不是作为政治体系中发挥利益表达和利益综合功能的参与者，而更多的是作为一种具有象征性参与含义的顺从者角色。[2]虽然群众的参与行为随着选举的推进出现了越来越多的主动性，但是就整体的情况来看，群众的顺从者角色或者是被动员的角色仍然是居于主要的地位。
随着村民自治的深入开展，在农村的一些地区选举中逐渐出现了民主的程序与规则。民政部在具体负责实施村民自治的过程中，逐渐将村民直接选举村委会成员作为了实现村民自治的首要条件。在政府和群众良好互动的过程中，在总结各地实践和创新的基础上，政府逐渐确立了村民直选村委会的一些主要原则，包括选举委员会由村民小组或村民代表推选产生、候选人由村民直接提名、候选人名单提前公布、预选产生正式候选人、实行一人一票的直接选举、实行差额选举、民主竞争、无记名投票，秘密划票、当场公布选举结果等。这些程序和规则的确立，使选举过程的自由、公开、平等和竞争精神得到体现，有效保障了村民的民主权利，激发了村民参与的热情，使这种由政府自上而下推动的民主具有了现代意义上的民主的含义。[3]
在民主选举的基础上，民主决策、民主管理与民主监督先后出现并与民主选举一起构成村民民主自治的主要内容。在这个基础上，实际上在基层组织中出现了类似于西方民主国家的政治结构和政治过程。[4]这些也是动员式民主得以成立的最为重要的原因。在这样的基础上，尽管民主过程中的问题很多，也无法不承认这里有很强的民主的因素。但是按照前边所讲的部分民主的看法，这是一种典型的部分民主的表现。
1998年修订的《村委会组织法》在总结各地村委会选举的有益经验基础上，对村委会选举的程序作了一些比较明确的规定，并对村民代表大会、村务公开、村规民约也作了相应的规定，使这些民主的程序和规则有了一些规范。1999年开始实施的居民自治，受村民自治的影响，在社区居委会选举上也部分沿用了村民自治确立的程序和规则, 并且由于城市居民总体的教育文化水平比农村要高，资讯也比较发达，还出现了一些制度和技术的创新。
但是我们也注意到了，无论是村民自治，还是居民自治，它们的推行都是在经济和社会变迁背景下，通过推行民主的内容来进行管理方式的调整。在村民自治实行的过程中，在部分相关领导人、政府官员的积极推动与支持之下，在人民群众的积极参与、主动创新的基础上，在中外相关专家学者积极介入的背景下，村民自治及后来的居民自治逐渐向民主自治的方向推进，构成了事实上的中国民主化进程的开端和起点。但是在由政府自上而下推动并居于主导地位的背景下，在民众作为象征性参与的服从者角色背景下，在中国基层的特定的经济和社会环境下，动员式下的民主程序与规则仍然受到基层政府相当大程度的控制，基层政府和群众的冲突也由此显现并有逐渐增加的趋势。由此我们认为，动员式民主的含义，一方面是指推动方式是沿用传统的动员方式，但是其内容，却包含了现代意义上的民主的成分。通过传统的动员方式，推行民主的内容，应当是动员式民主含义的很好概括。动员式民主，虽然存在着诸多的局限性，但是却在全国范围内启动了基层选举与有效参与的步伐，而其对中国民主的推进，同样具有十分重要的作用。
二、动员式民主的背景及目标
要理解中国的动员式民主，就要理解为什么中国共产党要由政府来主动推行民主，而且也就容易了解这种形式的民主能够走向哪一个方向，以及能够走多远。由于这种民主局限于基层，而且主要用于中国村民自治及居民自治的实践，因此，对其产生的背景及目标的分析也将分别从村民自治及居民自治产生的背景及目标入手，在分析二者的基础上归纳得出动员式民主的相关结论。村民自治与居民自治二者在这些方面既有相异之处，也有很多相同的地方，我们的分析是按照实施先后的顺序，先分析村民自治，再分析居民自治，然后在综合二者的基础上得出一些相关的结论。
1、村民自治：背景及目标[5]
民主本是一种权力制衡的手段，也是一种容纳多元社会结构下不同利益主体进行利益表达与利益综合的政治或社会结构安排，或者至少是增强政治体系的回应性和负责任性的一种结构和过程安排。但是，以村民自治为依托的民主设计最初既不是为了权力的制衡，也不是为了给不同的利益主体提供一个利益表达和利益综合的组织结构，在增强政治体系的回应性和负责任性方面的考虑，也可以说微乎其微，这在很大程度上是因为这是一种政府居于主导地位的动员式民主。村民自治是在政府的大力提倡下推动的。虽然村民自治的雏形是由农村社会自发生长出现的，并被一些人誉为与家庭联产承包责任制同样具有深远意义的农民的自发创造。[6]但是我们看到，如果没有政府的介入和推动，村民自治很难在全国的范围内波浪式的推进并最终确立。而政府之所以积极介入并推动村民自治在全国范围内的实施，离不开当时的政治经济背景及政府在这种背景下希望通过推行村民自治实现的目标。
中国的市场化改革首先是从农村启动的。1978年以来的家庭联产承包责任制的推行，80年代中期开始的农产品流通体制改革，农村的集体经济组织、合作经济组织、私营经济组织及个体经济的逐步发展，使农村的经济结构逐渐多样化，农村的社会结构也由此逐渐趋于多样化。[7]农民和农村社会逐步从政权中独立出来，开始具有了自己独立的利益，传统的合行政管理和生产经营管理为一体的人民公社体制因不适应这种需要而瓦解。在经济和社会形势变化的背景下，政府面临着重建基层政权的任务，其中包括乡村两级政权的重建工作。在当时的情况下，由于农村经济发展的主导模式仍然是以县及乡镇一级为依托的政府主导型发展模式，因而人民公社解体后的乡镇一级政权的建设工作主要围绕着强化乡镇政府的行政管理、经济管理及发展经济等职能而展开。[8]乡镇政府同各种由县下派的职能部门一起，承担为农村的经济发展提供规划、引导、信息技术服务等功能。而对于村一级的组织建设，则存在着行政化与自治化的两种争论。当时的政府实际上面临着这两种选择，而从强化行政管理、统筹经济发展的角度看，似乎行政化的方向更有利于加强管理，更便于乡镇政府开展工作。同时因为中国的现代化是建立在剥夺农民、由农业支持工业的基础上的，若没有对农村强有力的管理，则很可能在农村自治的基础上产生农民同国家政权的对抗，出现自治权力的异化。这是当时实行村民自治的一种普遍担心。[9]
但是在另一方面，各地村民委员会雏形的出现，弥补了因人民公社体制瓦解而带来的管理的真空，客观上起到了把农民重新组织起来的作用，也得到了国家在宪法上的承认，这是村民自治得以实行的前提条件。因为这在一定程度上反映了中共的高层就农村实行村民自治达成了某种程度的共识。[10]正是在这种背景下，村民自治逐步走上了由政府推动的立法与实践的道路。