姜明安：服务型政府与行政管理体制改革

摘 要：服务型政府必须建立在科学合理的行政管理体制的基础上。为此，必须对我国现行行政管理体制进行全方位的改革。改革既涉及政府内部关系的调整与变革，也涉及政府与外部关系的调整与变革。其调整、变革的范围具体包括以下六个层面的关系：(一)政府与行政相对人的关系;(二)政府与社会的关系;(三)政府与权力机关、司法机关乃至执政党的关系;(四)中央政府与地方政府的关系;(五)政府部门相互之间的关系;(六)政府部门内部的关系。

关键词：服务型政府;行政管理体制;政府内部关系;政府外部关系;调整与变革

胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告(以下简称《十七大报告》)和温家宝总理在第十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告(以下简称《政府工作报告》)都对建设服务型政府与行政管理体制改革的目标和任务做了全面、系统和深刻的论述。

《十七大报告》提出的改革目标是：着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。具体任务包括：(一)健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务;(二)加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预;(三)规范垂直管理部门和地方政府的关系;(四)加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制;(五)精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题;(六)统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制;(七)加快推进事业单位分类改革。[1]

《政府工作报告》以“改革总的原则和要求”的表述对十七大报告提出的改革目标予以了细化和完善：坚持以人为本、执政为民，坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应，坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督，坚持管理创新和制度创新，坚持发挥中央和地方两个积极性。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。《政府工作报告》将改革的任务和路径具体概括为下述四项：(一)加快转变政府职能;(二)深化政府机构改革;(三)完善行政监督制度;(四)加强廉政建设。[1]

《十七大报告》和《政府工作报告》确定的建设服务型政府和行政管理体制改革的目标和任务涉及对政府系统内部相互之间关系以及政府外部关系的全面调整和变革。政府内部关系包括中央政府与地方政府的关系、政府部门相互之间的关系以及政府部门内部的关系三个层面;政府与外部的关系包括政府与被管理者行政相对人的关系、政府与社会的关系以及政府与权力机关、司法机关乃至执政党的关系三个层面。狭义的行政管理体制改革只涉及政府内部关系的变革，即政府本身机构的设置和职能、权限划分。广义的行政管理体制改革则涉及以上所有六个层面关系的调整和变革。两个报告，特别是《十七大报告》，所确定的行政管理体制改革任务显然是广义的行政管理体制改革，如《十七大报告》提出的改革任务即包括统筹党委、政府和人大、政协机构设置和加快推进事业单位分类改革，这显然超出了政府内部关系调整和变革的范围。

本文探讨行政管理体制改革将以广义的行政管理体制为视角，即全面研究政府内外六个层面关系的调整和变革。尽管狭义行政管理体制改革也许是行政管理体制改革的重点，广义的行政管理体制改革更多涉及的是政治体制改革的内容。但是，狭义的行政管理体制改革我们已经进行了二十多年了，今天我们进行的改革已经触及到许多深层次的问题，触及到不少属于政治体制性质的问题。我们到现在如果还不下决心解决这些深层次的问题，不同时进行政治体制改革，狭义的行政管理体制改革就无法再继续进行下去了。因此，我们今天要进行的改革和本文要研究的改革无疑是具有一定政治体制改革内涵的广义的行政管理体制改革。我们下面的讨论将从政府外部关系开始，先研究政府外部关系三个层面的调整和变革，然后再进到政府内部关系，探讨政府内部关系三个层面的调整和变革。

一、政府与行政相对人关系的调整和变革

政府与行政相对人关系主要涉及两个问题：一是政府管什么;二是政府怎么管。前者是转变政府职能的问题，改革的方向主要是强化被管理者自治、自主，减少政府的干预，特别是减少政府对公民、法人和其他组织内部事务的微观干预，构建有限政府;后者是转变政府管理方式的问题，改革的方向主要是确立以人为本，实行公开、公正、公平和社会公众参与的民主方式。

人民创立政府，究竟需要政府干什么?人们有各种不同的答案，有人认为政府的功能应限于或主要只是提供安全和秩序，保护公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相对人私人的事应尽量少管或不管;[2]有人则认为，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能应是提供公共服务，如交通、邮政、电力、自来水、煤气等，政府对行政相对人提供的服务越多越好[3]。

对于政府应该干什么、管什么，新中国成立以后的历届人民政府对此曾有过很多探索、走过很多弯路。上世纪六、七十年代，我们曾认为政府主要职能是领导人民搞阶级斗争，“阶级斗争，一抓就灵”;上世纪八十年代以后，我们曾认为政府主要职能是领导人民搞经济建设，“发展是硬道理”，提高GDP是最重要的任务;上世纪末本世纪初以来，我们的认识又有所发展，开始认为政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务;[2] 近年来则进一步修正为：在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。[3]显然，这是一个认识不断深化，不断校正的过程，今天我们进行的行政管理体制改革无疑应根据对“政府应该干什么、管什么”的这种经过大量试错而校正的正确认识，调节和转变政府的职能。

政府与行政相对人关系涉及的另一个重要问题就是政府怎么管，即政府行为方式的问题。传统公法学认为，政府与行政相对人的关系是不平等的法律关系，是一种命令 服从关系，政府下达指示命令，行政相对人服从;行政相对人违反政府的指示命令，政府依国家强制力对之采取强制或处罚措施。[4]而根据现代公法学理论，政府与行政相对人权利义务虽然不对等，但双方在总的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公职人员是公仆，行政相对人是政府提供服务的服务对象，二者是合作的关系。由于公法学理论的这种变迁，，政府的行政管理方式也开始发生重大变化，传统的高权性管理手段：行政强制、行政处罚、行政许可、行政征收等，越来越受到法律的限制和规制，新的柔性管理手段：行政指导、行政合同、行政调解、招拍挂、BOT等在行政管理中得到越来越多的应用。因此，很显然，更多地引进公开、公正、公平和社会公众参与的民主方式无疑应成为目前正推进的行政管理体制改革的重要内容。

二、政府与社会关系的调整和变革

政府与社会的关系在行政管理体制改革方面主要涉及的是管理主体，即谁来管的问题。在传统的行政管理体制下，政府是公共事务的唯一的或几乎唯一的主体，是公共物品唯一的或几乎唯一的提供者。人们几乎把政府与公权力等同，很少有人想象政府之外还有其他公权力 社会公权力 的存在。[5] 在计划经济时代，虽然也有工、青、妇和数量很少的协会、商会和其他社会组织存在，但它们基本依附于政府，很少能独立行使管理社会公共事务的职能。[4]但是，随着市场经济的发展，各种行业协会和商会开始大量出现。人们逐步认识到，社会公共事务并非只有政府能够管理，社会同样可以具有管理公共事务的功能。公权力不一定都必须由国家、政府垄断，广义的公权力除了国家公权力以外，还包括国际公权力和社会公权力。如NGO、NPO等各种社会组织、团体。有些社会公共事务，由NGO、NPO等社会组织、团体管理可能比政府管理更好，更有效。因为社会公权力组织处在其成员的直接参与和直接监督之下，较少可能滋生官僚主义和腐败。正因为如此。我们确定的政府与社会关系的改革方向应该是政府职能更多地向社会转移。许多行政管理事项和公共物品，虽然必须由公权力组织提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民间的社会组织、团体，如律师协会、注册会计师协会，医师协会、村民委员会、居民委员会、工会、妇联、民间环保组织等社会公权力组织提供。2003年十届全国人大四次会议通过的《行政许可法》明确规定，凡是行业组织或者中介组织能够自律管理的事项，法律可以不设行政许可，政府应逐步从这些领域退出。十一届全国人大一次会议的《政府工作报告》也明确指出，要重视发挥行业协会、商会和其他社会组织的作用，促进公民社会的成长。然而，在我们现行的行政管理体制下，许多事项、许多领域还是政府管得太多，社会公权力组织自律管理的范围太小、太窄。因此，下一步的改革应是加快发展NGO、NPO，推进政府公权力向社会转移的速度。

三、政府与权力机关、司法机关、执政党关系的调整和变革

政府与权力机关、司法机关、执政党的关系也是广义的行政管理体制改革的内容。《十七大报告》肯定了这一点。

政府与权力机关关系的调整变革首先要求保证政府权力来源的合法性。政府不能自己为自己确定职能和权力，因此必须加快行政组织立法，确保行政职权法定。其次，政府与权力机关关系涉及人大对政府重大问题决策权的制约，政府对国家管理重大事项的决策，包括重要政策的制定，重大建设项目的确定、内政外交重大问题的决定，都不能完全自己说了算，而要向人大报告，经过人大审议后定案。再次，政府与权力机关关系还涉及人大对政府的监督。人大对政府的监督应该是整个法律监督机制中最全面、最有力和最有效的监督。但是，过去我们的人大监督却远没有达到这种应然的状态，人大运作几十年以来，很少撤销政府违法、不当的规章或规范性文件，很少通过质询追究政府和政府部门负责人乱作为或不作为的责任，很少不通过政府请求审议的不适当的人事任免案和财政拨款案。毫无疑问，今后政府与权力机关的关系改革的方向应该是加大权力机关对政府制约、监督的力度，以确保我们政权的民主性质。

政府与司法机关关系的调整变革首先要求政府自律，不干预司法，以保障司法独立。其次，应进一步确立“有限政府”的原则。“有限政府”不仅是相对于政府与行政相对人的关系而言的。在这种关系中，“有限政府”原则要求政府不要管得太宽、管得太多、不要干预相对人自治范围内的事;同时，“有限政府”也是相对于政府与司法机关的关系而言的，在这种关系中，“有限政府”原则要求政府不要将手伸得太长，不要处理和裁决本应由司法机关处理、裁决的民事纠纷或行政争议，特别是公安机关不要应经济纠纷一方当事人的要求对另一方当事人采取刑事强制措施，越权干预经济纠纷[5]。再次，此种关系的调整改革要求扩大行政行为接受司法审查和司法监督的范围。行政权是国家权力中最广泛、最经常、最直接涉及公民权益的权力，是最易于发生腐败、滥权和侵权的权力，因此，特别需要最具正当法律程序的司法制约。但是，我国目前司法审查和司法监督的范围受限太多，抽象行政行为、内部行政行为、涉及公民受教育权、劳动权和知情权、参与权、表达权、监督权等政治权利的行政行为大多被排除在司法审查、司法监督之外。而要保障行政权的合法、有效运作，这种情况亟需改变。

政府与执政党关系的调整变革的最重要的要求是处理好党的领导与责任政府关系的平衡。社会主义的政治体制要求政府必须接受党的领导，实现严格依法行政与严格执行党的路线、政策、方针的统一。这就要求各级政府和各级党委明确各自的职责、权限和责任。各自对自己的行为(领导行为和执行行为)负责，包括负法律的、政治的和道义的责任，以避免过去某些“一把手”享有和行使国家公权力性质的权力却不承担法律责任和政治责任(仅在党内承担责任)的体制失衡现象。当然，政府与执政党关系关涉中国特色政治文明如何架构，是比较宏大的问题，需要不断探索。但是，通过一定的法律文件(硬法或软法)明确党委和政府二者各自的职责、权限划分以及它们各自违法、不当行使公权力的责任和对之进行责任追究的方式对于改革、理顺现行行政管理体制来说，