施雪华 邓集文：目前中国危机管理存在的问题与解决方法――以汶川地震为个案所作的一项分析

[摘要]中国政府在汶川地震的危机管理中，其成功经验是防震减灾规划全面得当，各级政府反应迅速；恰当把握应急救助原则；充分公开危机信息；社会公众积极参与。但是，从抗震救灾的实践来看，目前中国的危机管理仍存在诸多问题，即新闻媒体自身在协调上存在问题；政府信息公开存在问题；航空救援机制存在问题；应急协调联动机制存在问题。为此，要协调新闻媒体自身的运作，打破政府信息公开上的惯性思维，健全航空救援机制，加强应急协调联动机制建设。

[关键词]中国；危机管理；汶川地震；信息公平；航空救援；应急协调联动

2008年5月12日14时28分，中国四川汶川县发生8.0级地震。此次特大灾难，从应急救灾的角度看，是一次对中国全方位的考验，不仅考验着政府各部门的应急反应能力，也考验着全社会、普通公众应对突发灾难的能力。面对严峻考验，中国政府在危机管理上取得了前所未有的成绩。当然，抗震救灾的实践表明，目前中国的危机管理仍存在诸多问题。这些问题需要我们想方设法加以解决。

一、目前中国危机管理的成功经验：来自汶川地震的现实

“每一次危机既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓。”这话非常适合于中国政府在汶川地震中的危机管理。新加坡《联合早报》曾报道：“(汶川地震中中国政府的危机管理是)中国政府建国以来最成功的一次危机管理。在展现政府抗击危机方面的信心，占领信息主导权，争取百姓的信任，以及赢得国际信誉方面，中国政府此次的表现可说是令人‘耳目一新’。”可见，中国政府在汶川地震中的危机管理是相当成功的。

(一)防震减灾规划全面得当

2007年10月发表的国家防震减灾规划(2006―2020年)再次重申，中国50%的国土，50%的城市，70%百万以上人口的大、中城市，都位于七度以上的高烈度地震区；国土面积占全球陆地面积的7%，但大陆地震却占全球大陆地震的三分之一，地震灾难严重必然成为中国的基本国情。长期以来，从编制地震区划图到推出地震应急预案，从建设地震监测网到制定地震行业标准，从重点设防重大建设工程到渐次评估乡村建筑抗震等级等等，涵盖了几乎所有内容的战略性防震减灾规划始终被作为提高中国综合防震减灾能力的重要保障。汶川地震发生后，中央政府之所以能在最短的时间内就发出指令，各方力量之所以很快就进入虽然紧张但又有序的救援状态，无不表明中国对地震的准备是有效率、有效果的。值得一提的是，媒体已公布的防震减灾法修订草案就已专门针对防震减灾规划从现行第22条所作的原则性规定到拟设专章进一步明确规划的内容、编制和审批程序等。这并非单纯出于提高规划的权威性之考虑，更是建立中国这个世界上最为庞大的地震监测、防御系统的客观要求。

(二)各级政府反应迅速

在抗震救灾过程中，中国各级政府的快速反应和动员能力获得了世界舆论的赞许。当汶川地震发生的时候，在第一时间北京就决定了开放处理的原则，最高层立即全面统筹救灾，总理温家宝7小时后就赶到了危险的地震灾区，救援部队第一时间聚集灾区，这种开放负责的态度，不但在中国从未曾见，纵使放在全球救难史上也算创下范例。

各方面的动作是迅速的：《汶川地震灾后恢复重建条例》迅速出台，这意味着万众瞩目的灾后恢复重建工作纳入了法制轨道；工业和信息化部提出“恢复重建的企业将在一年内开工重建项目”；有关方面提出“灾后重建质量第一”；文化部制定重建方案以保护文化遗产；商务部欢迎国际社会提供支持参与灾后重建；四川省发改委更是制定了8年工作的具体时间表..；等等。

政府的快速反应，政府领导人的信心，信息的公开透明，不仅大大加强了老百姓对政府的信任，也为中国政府赢得了良好的国际声誉。新加坡外长杨荣文认为中国政府地震信息处理手法“令人赞叹”。连习惯于对中国政府挑刺的西方媒体，也不得不佩服中国政府此次的突出表现，作出了正面报道。

(三)恰当把握应急救助原则

刚刚实行不久的突发事件应对法旨在强调政府在救灾中的特殊主导地位。汶川地震后，中国政府利用绝对的职能优势，大规模动员社会力量及资源以应对危机。特别令人称道的是，政府又十分重视这种垄断性权力的运用，在处置汶川地震这场突发公共危机的时候恰当把握两个必要的原则：一是比例原则。在依法履行救助义务时，所实施的措施与救助的要求基本相适应，形成适当的比例关系，不能不急，但也并未过度，没有无限制地随意扩大法律规定的应急权力。二是平等救助原则。虽然此次实际救助情况复杂，比如道路交通状况、通讯电力情况、天气原因等客观上均会影响到救助的范围和顺序，可是政府仍然考虑尽力保障所有成员不受歧视地享受政府救助这一权利。正是在法治框架内恪守上述原则，使得全体人民自觉地团结在党和政府的周围，全力以赴地支持和信赖政府，应急救援能力大为提升。这些是如何评价政府应急能力必须面对的问题，也是防震减灾法实施以来应予归结的重要经验。

(四)充分公开危机信息

从汶川地震来看，中国政府除了没能准确报道地震来临的情况外，其他信息则完全向公众公开。地震发生后仅18分钟，新华网即发布消息，并及时发布了各地的震感信息，速度之快前所未有。与此同时，主流媒体及时发布权威信息，主动公开辟谣。卫生部等权威部门每天公告最新的因地震受伤住院治疗人数、已出院人数、遇难人数、失踪人数、转移治疗人数，以及捐赠情况、灾后的次生灾害及防治工作进展情况等。有关部门还邀请中外记者团前往地震灾区采访。新加坡《联合早报》报道：“中国政府面对这场特大危机保证了信息的高度公开和透明化。允许国际媒体进入灾区第一线采访报道；让国际救援人员入境救助”、“官方电视台也播出‘原汁原味’新闻，及时报道伤亡损失情况。”谣言止于真相。中国政府不断地向社会发出预警，公开信息，使得汶川地震期间社会上基本没有多少谣言传播，民心相对稳定，社会秩序安定。

(五)社会公众积极参与

汶川地震发生后，普通百姓在面对突如其来的灾害时，所表现出的沉着、镇定、信心和勇气，给人留下了极其深刻的印象。数不清的无名英雄，舍小家，顾大家，彼此扶持，相互慰藉，自觉维护秩序，自觉坚守岗位。举国上下，大江南北，有钱的出钱，有力的出力，谱写了一曲中华精神根深叶茂的壮丽乐章。同时，大量来自非政府组织的志愿者在抗震救灾中做了很多工作。社会公众之所以积极参与抗震救灾，究其原因，主要有两点：一是完全透明、及时的信息传递。每一天都有大量真实的图片、视频通过各种媒介向全社会公布，极大地触动了人们的同情心。二是中国传统文化的作用。由于两千多年的人治传统和官本位思想，使得中国人一直都有着“清官崇拜”的情节。此次汶川地震中，以温家宝总理为首的许多高官都亲赴灾区第一线，极大地感染了普通民众。

二、目前中国危机管理存在的问题：来自汶川地震的反思

(一)新闻媒体自身在协调上存在的问题

1.中央人民广播电台直播的组织协调存在不足

汶川地震发生后，中央人民广播电台“中国之声”频率现场直播“汶川紧急救援”。“汶川紧急救援”的组织协调，基本延续了中央电台习惯的大直播套路：有统有分，大时段包干到位。统筹组的协调，使直播主题贯穿于全天节目之中，五个直播组“分进合击”，在充分体现自由度的同时，又保证全天节目有一个清晰的主攻选题。然而，“汶川紧急救援”的组织协调却在实际操作中遇到了诸多问题。

一是五个直播组各自为战，节目整体定位模糊。五个直播组所辖的责任时段，少则315小时，多的可达615小时。虽然各组基本以“小时”为最小播出单元对责任时段加以细化，但是在细化过程中，组长凭借自己对该时段播出特点的理解和分析为出发点，并综合本组人力资源特点，各自为战，以致一个重大新闻事件的大型直播，呈现形态各异的播出形式。早间和午后时段，记者发稿踊跃，直播基本变成记者连线的电话轰炸，缺乏专家的深度分析和报道。到了晚间，大量时间空出来留给嘉宾，来自新闻现场的即时报道，此刻骤然失去了“新闻随进随出”的势头。新闻事件的现场直播，完全变成了广播讲座。即使有少量电话进入直播间，也多是白天难以播出的、时效明显滞后的“工作总结”式的稿件。在“汶川紧急救援”播出中后期，每天从21时开始，播放将近20分钟的童话故事。设计者的初衷是，让灾区小朋友暂时丢开痛苦的回忆安静入睡，然而这样的播出形式，显然难以纳入“新闻现场直播”的定位之中，以致我们产生这样的疑问：中央电台的“汶川紧急救援”，到底是一场重大新闻事件的现场直播，还是综合了新闻直播、科普讲座、以及充满人文关怀的情感节目的听觉杂烩？一天数变的直播风格，模糊不清的直播定位，让国家电台的形象和立场受到明显的损害。

二是“新闻随进随出”的实践使直播出现一些不协调现象。按照中央人民广播电台重大新闻事件现场直播的传统，文案中每个连线的位置，事先均经过周密考虑，或层层推进，由现场过渡到专家点评；或多点出击，通过视角转换完成对事件的全景描述。这样的文案，固然详尽周密，逻辑性强，但是经常严重滞后于瞬息万变的新闻现场，于是才有了“新闻随进随出”的新理念和新实践。然而，在“汶川紧急救援”直播中，“新闻随进随出”的频率，一度达到近乎失控的程度。在最繁忙的时候，三部热线电话同时占线，各种信息不分主次，不加选择、排序，杂乱无章地送到主持人手上，又随即被播报出去。应该最先被播报出去的，可能因为前面消息“占线”而被挤压到后面；应该详细追问细节的消息，可能因为连线过多而遭遇挤压“缩水”；同一类的信息，本应用“批发”的手段集中播报，现在却拆散夹杂在各类信息里“零售”出去，让听众“只见树木，不见森林”。

三是统筹组规划直播主题，直播组大时段包干到位，必然对新闻事件的反应速度产生一定的负面影响。设置统筹组规划当日直播主题，目的是解决直播小组间各自为战的症结，但是设置主题需要过程，必然丧失对时效性的追求。这里仅举一个例子：22日深夜，民政部紧急下发通知，要求21个省市对受灾最严重的四川、甘肃和陕西提供对口支援。当晚通知下达的时候，“汶川紧急救援”统筹组已经安排好次日直播主题；直到23日傍晚，才决定把这条消息确定为次日(24日)直播主题。然而在23日的时候，中央电视台已经围绕这个选题，大规模展开了报道，反应机制显然更加灵活。

2.中央电视台前方记者的行动缺乏必要的协调

汶川地震发生后，中央电视台新闻中心不断地向灾区派出记者，在峰值的时候，大约有一百五十多名记者在灾区，占整个新闻中心记者人数的五分之一。但是，如此多的记者在前方，并没有形成一个有效的协调机制。后方由于不了解记者在前方的行踪和能够发现的新闻点，无法对前方记者进行有效的指挥，而前方记者也并不了解其他人的行为，由此形成了各自为战的状况。表现在屏幕上，就是直播的信息，宏观的不够宏观，微观的又微观不够。这方面《南方周末》做得比较好。宏观信息上，他们按照地域，如北川、汶川、绵竹等地方，进行了系统梳理，一下子让读者形成了对灾情的整体印象。而在具体的报道中，又专注于灾民的个体命运的描述。其实，在事发之后，央视新闻中心很快就派出了新闻中心副主任及其带队的前方指挥人员，希望能对前方资源进行必要的整合。但是，这样的大规模直播，对于央视来说也是前所未有的挑战。从效果上看，整个前方记者的协调统一并不理想。

(二)政府信息公开存在的问题

汶川地震发生在国务院《政府信息公开条例》2008年5月1日生效之后。除了报道快速、及时以外，信息公开也是这次地震报道的一个显著特点。与以往强化信息控制的做法有所不同，中外记者在四川的新闻采访活动受到的限制不多。国务院带头，每天公布关于震灾的伤亡数字、救援进展等各方面的情况，民众可以通过媒体随时获得有关灾区的各种信息。对地震预报的质疑、学校房屋质量的责难、救助中出现的各种具体问题，都有一定的反映，尽管不占主导地位，还是允许存在。我国政府在第一时间践行了《政府信息公开条例》，及时公布抗震救灾的第一手信息，得到了国内外的一致赞扬。

不过，以上所说的前提是自己与自己比。若与境外媒体相比，差距仍然存在。具体言之，就是政府信息公开仍存惯性思维的遗迹。地震发生之时，只有凤凰台即刻播报了“中国四川发生大地震”，