刘求实 王名：改革开放以来我国民间组织的发展及其社会基础

[摘要]论文通过对30年来我国民间组织的发展过程的回顾和梳理，从体制变革、公共领域的扩展和社会阶层的群体行动这三个维度分别考察和分析了我国民间组织产生和发展的制度背景、生存空间和社会基础。在此基础上，对现代中国民间组织生成的路径、中国民间组织及其管理体制所具有的特性作出进一步的解释和分析。

[关键词]民间组织；公共领域；群体行动

改革开放30年来，随着我国经济的持续快速发展和社会、政治的转型，各种形式的民间组织也得到了前所未有的快速发展和繁荣。我国民间组织发展和繁荣的背景、生存空间及其社会基础是什么？ 是哪些因素持续不断地推动着它们生生不息、繁衍不断并塑造了其独特的发展路径和组织特点？ 本文在简要回顾和梳理30年来我国民间组织发展过程的基础上，从体制变革、公共领域和群体行动这三个视角解析我国民间组织发育和发展的社会基础。

一、改革开放30年来民间组织的发展

民间组织，泛指在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的，在一定程度上具有非营利性、非政府性、自治性、组织性和志愿性特征的各种组织形式及其网络形态。这些组织中通常包括各种冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织，以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等各类公益服务实体在内的非会员制组织。民间组织一词与英文的“公民社会组织”( Civil SocietyOrganization)一词类似，属于独立于国家体系中的党政部门、市场体系中的企业等经营单位之外的公民社会部门或第三部门。但我国的民间组织不同于西方语境下的公民社会组织，无论在公民的主体性上，还是在外部环境的规范性和内部治理的制度化程度上，我国的民间组织都不可避免地带有转型时期的中国特色。

从改革开放30年来发展的历史进程看，民间组织无论在内涵上还是外延上都不是一成不变的。在20世纪80年代，民间组织主要指伴随改革开放涌现出的各种社会团体，一般以学会、研究会、协会、基金会等形式出现，它们和各类公司企业一样，虽独立于党政体系之外，但又往往依存于各级党政部门。参与这些社会团体的多为知识分子、农民、个体从业者和离退休党政干部，许多党政部门和企事业单位成为发起社会团体的主体，有时甚至出现党政、企事业单位和社会团体混于一体的局面。80年代末我国政府颁布了相关法规，对民间组织给出了规范框架。进入90年代后，随着政府改革的进程加快，社会转型也全面展开，这时候的民间组织开始呈现出越来越多的民间性的特征，也逐渐突显出它们有别于企业的非营利性特征。1998年以后我国先后修订和颁布了若干重要的法规，形成了更加成熟的制度框架。随着构建和谐社会战略目标的提出，各种民间组织更加广泛地参与到政治、经济、文化以及社会各领域的公共治理中，一方面努力发挥其不同于党政机关的非政府组织的组织优势，以及不同于企业的非营利性、公益性或共益性的治理优势，另一方面又努力构建和党政部门、企业部门之间的跨部门合作框架，在合作互动中推进和谐社会的建设。在改革开放深入发展、市场经济逐渐成熟、社会转型全面展开的进程中，民间组织越来越发展成为与国家体系、市场体系相对独立同时又相互依存、相互渗透和共同发展的公民社会部门。

改革开放以来，民间组织的发展经历了从无到有、曲折发展、成长壮大的历史过程。本文从登记注册和媒体报道两方面获取数据来反映该历史过程。图1是根据民政部正式公布的相关数据整理的一个反映民间组织年底登记注册数量增减情况的图示。因统一的登记注册始于1988年，不仅缺少头一个十年的数据，而且缺少更为详细的结构性的指标。我们根据媒体报道主要民间组织成立和开展活动的情况，从权威检索系统中获取并加以整理得出另一组数据如图2所示④。按照民间组织的总体规模和发展速度，改革开放30年来我国民间组织的发展可划分为三个阶段，分别简述如下：

第一阶段我们称之为“民间组织的兴起时期”，从改革开放初到1992年。在这14年间，我国民间组织的发展经历了一个从无到有、从点到面、遍地开花的原始生长期。改革开放释放出的巨大能量加之缺乏相应的制度约束，使得这一时期我国民间组织在数量上几乎呈现为爆炸式的巨大增长。其中各种学会和研究会所占比重极大，各类协会也稳步增长，基金会则从无到有，显示了第一阶段我国民间组织发展的总体特征。通过期刊和报纸的权威检索系统分年检索获得的数据及多渠道得到的官方统计数据，我们估计在这14年间，发育并活跃于中华大地的民间组织总数大约在100万家左右。

第二阶段我们称之为“民间组织的规范管理期”。这一阶段是从1993年到2000年。在这个阶段，政府有关部门对民间组织加强了规范管理。早在1980年代中后期，为推动社会团体的登记注册，国务院在民政部设立了社会团体登记管理部门，并于1988年9月和1989年10月先后颁布了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》。这两个法规是改革开放后我国政府给出的关于民间组织最早的制度规范。以此为基点，我国的民间组织走上了一条艰难的制度构建之路。这条道路前后历经十余年，期间发生了许多值得记述的重大事件，如成立登记管理机关，两次清理整顿，颁布相关法规等。经过10年左右的实践，我国坚持并努力巩固了以双重管理为核心的民间组织监管体制。这种管理体制从根本上说源于民间组织“先发展、后管理”的现实，是面对大量已经成立并得到相关政府部门支持的民间组织，在推行统一登记制度时政府部门之间彼此妥协的结果，目的是保留已有行政归口部门的部分权限，同时达成统一登记管理的目标。从政府部门便于行政管制和防范潜在政治风险的角度来讲，这种管理体制具有一定的优越性，即在民间组织的登记注册阶段和后续的日常运作过程中，通过民政部门和业务主管单位的双重审查和监督，更易于实现对民间组织的严格管理。这也是政府在转型时期针对社会发展的诸多不确定因素而做出的一种特殊制度安排。正是由于双重管理体制的这种特性和功能，使得它在后来的一段时期得以延续和巩固。这一点在后续出台的一些法规中亦有所体现。例如， 1998年10月颁布的关于社会团体和民办非企业单位的两个新法规在制度上对双重管理体制作出了更加明确和具体的规定；而2004年3月颁布的《基金会管理条例》亦延续了双重管理体制。需要特别指出的是，这种以政治考量和严格行政管制为出发点的制度构建，对于我国民间组织的发展有相当大的消极影响。民间组织的相关管理条例虽然规定了民间组织在登记注册时须获得业务主管单位的同意，以及业务主管单位对民间组织的后续监管职责，但那些可以作为相应民间组织业务主管单位的机构在法律上并未被施加必须作为某民间组织业务主管单位的强制性义务，因而这种机构如果对其未来收益没有一个较好的预期，却又要承担对民间组织监管的职责以及由此可能带来的风险的话，它成为某个民间组织业务主管单位的动机就会非常弱。在实践上这就成为众多民间组织无法找到业务主管单位，进而无法在民政部门登记注册的一个重要原因。许多草根民间组织不得已而采取工商登记或不登记的状况便是一个佐证。同时，双重管理体制在一定程度上削弱了民间组织管理的规范性和统一性，易受一些不确定因素的影响。随着民间组织的发展，这种双重管理体制的弊端也日益显露出来，成为延续至今并束缚中国民间组织发展的主要制度障碍。

第三阶段从世纪之交开始至今，可称之为“民间组织新的发展高潮期”。在这一阶段，随着改革开放的逐步深入、市场经济发育的渐趋成熟和社会转型的全面展开，民间组织在数量和组织规模上都有较大的增长，组织能力逐步增强，其活动所覆盖的领域也逐步扩大。从图1和图2中可以清楚地看到，自1999年开始，检索到的每年新增民间组织的数量大致以每年30%的增长率递增至今。另据民政部提供的数据显示，在各级登记管理机关登记注册的民间组织年末累计总数， 2007 年为38169 万家，比1999 年增长了171%。在这一阶段，不仅登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位发展迅速，而且在社会生活的各个领域和层面都涌现出一大批未经登记注册，或采取工商登记注册的各种民间组织，其中较为活跃的领域如环境保护、扶贫开发、妇女儿童权益保护、教育支持、公共卫生、社会福利、行业管理，等等。在城乡社区乃至因特网等虚拟空间，也日益涌现出越来越多的民间组织，它们开始在社会生活的各个方面发挥重要的作用。根据我们的调研和估计，目前全国各类民间组织的总数大约在300万家左右。这一切表明，在经历了一段政治波动，以及改革开放经受一段考验之后，我国的民间组织发展已经步入一个新的历史时期。随着市场经济的发育成熟、改革开放的逐步深入和社会转型的全面展开，我国民间组织逐渐从曲折发展走向一个新的高潮，并表现出若干具有趋势性的特征，如支持型组织以及民间组织之间的联盟和网络化开始出现，政府与民间组织之间的合作伙伴关系开始构建。

二、体制变革：我国民间组织的发生学

我国民间组织之所以能够在过去30年间呈现出上述发展状况，其最初的诱因存在于体制层面。

1978年是过去30年我国整个体制变革的原点。对于民间组织发展原因的解释同样必须回归这一重大历史标记。当年年底召开的中共十一届三中全会结束了“以阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”的政治路线，实现了在思想上、政治上和组织上的“拨乱反正”，确立了以经济建设为中心的指导思想，揭开了我国改革开放和社会转型的序幕。十一届三中全会实现的“拨乱反正”是民间组织得以发源的体制起点。

在改革开放之前，正是因为贯彻了“以阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”的政治路线，破坏了党和国家政治生活的正常民主秩序，形成了严重的教条主义和“两个凡是”，使得当时主导全社会公共资源和几乎全部社会资源的党政体系陷于全面的困境，无法集中力量进行经济建设和提供公共服务，进而使国民经济和整个社会生活走到了崩溃的边缘。拨“乱”，即通过思想上、政治上和组织上的深刻反思和全面调整，来找到导致困境的根源，并从根本上阻止体制失效的进一步蔓延；反“正”，则是通过引入各种可能的新制度因素，激发和调动广大人民群众的积极性，推动整个公共管理体系坚定不移地走上以经济建设为中心的轨道。而以联产承包责任制为核心的农村改革，就是当时确定的最重要的一项体制变革。通过农村改革逐步引入市场机制这一新制度因素，“摸着石头”找到医治我国体制失效的转型之路，这就是我国改革的“总设计师”邓小平为拨乱反正开出的“药方”。

那么到底要依靠谁来推动农村改革，去“摸着石头”一步一步引领我国社会走向全面的体制变革之路呢？ 通过包产到户激发八亿农民的生产积极性，让曾经作为我国革命的主力军、帮助共产党从农村走到城市并最终掌握全国政权的广大农民，再一次作为主力军，来推动我国社会所面临的这一场更加巨大的社会变革，这是十一届三中全会确定的改革开放的始发点。我们在改革开放之初所欣喜地看到的，如安徽凤阳小岗村所尝试的种种制度变革，都是源于我国农民朴素、无畏的创新精神。

但是，作为个体的、主要从事简单劳动的广大农民，显然还难以承载我国改革开放“摸着石头过河”的巨大历史重任。随着改革迈出第一步，特别是思想上、政治上和组织上拨乱反正的不断深化，进一步激发了广大知识分子加入到改革开放的行列中利用其科学技术知识来推动社会进步和变革的热情。拨乱反正也包括了对许多知识分子的平反和恢复发展各种民间组织。全国科学技术协会(简称科协)系统从1977年着手学会的恢复重建，到1979年底包括地方学会已有300多家得到恢复重建。在党中央和各级政府的支持下，科协系统加大了恢复和建设民间组织的力度，各级学会组织以每年递增300家左右的速度迅速发展起来，很快形成了庞大的全国学会体系。与此同时，党中央和全国科协不失时机地将科协组织建设的重点转向了农村，鼓励并采取积极措施推动广大知识分子参与农村科普工作，大力发展农村群众性的专业技术研究会。在改革开放初期民间组织相关法制和管理体制尚未建立起来的制度空间中，八亿农民和广大知识分子这两种社会力量结合起来，创造了我国民间组织发展史上一个前所未有的高潮。

在上述过程中，各种形式的民间组织无疑被作为解决旧体制失灵的一种新的和有效的制度因素。