曹正汉 史晋川：中国地方政府应对市场化改革的策略：抓住经济发展的主动权*

提要：本文通过案例研究和逻辑分析，论证了1980年以后，中国地方政府在决定其工作重心（即发展战略）的行为上，具有/"抓住经济发展的主动权/"之特征。这种行为特征的表现之一，是1992年至2000年间，地方政府为应对中央政府的市场化改革所采取的战略转型之举措：即地方政府由原来经营一家一户企业，转向把所辖区域当作一家企业来经营；相应地，其控制地区经济的方式也由/"抓住办企业的权利/"转向/"抓住土地开发权/".上述结论的意义是，揭示了在中国转向市场经济的过程中，地方政府的演变方向不是单纯的公共服务政府，而是凭借其对地区性生产要素的控制权，转向从整体上控制和经营地区经济。

关键词：地方政府；战略行为；转型；经营所辖区域

*本文初稿分别于2008年6月和7月，在北京天则经济研究所的/"双周学术论坛/"以及中山大学召开的/"组织社会学工作坊/"上宣读，得到张曙光、韩朝华、盛洪、孙玉栋、聂辉华、周雪光、刘世定、彭玉生等学者的批评和指导。杭州市萧山区档案馆为笔者查阅萧山地方政府档案，提供了耐心的帮助。

本项研究受教育部人文社会科学重点研究基地2005年度重大项目（项目批准号：05JJD790096）、浙江大学恒逸民营经济研究基金项目资助。谨此致谢。

一、导论

关于当代中国地方政府的行为，一种具有广泛影响的理论是所谓/"为增长而竞争/"（张军、周黎安编，2008）。这一理论有两个解释角度。

其一是说，自1980年以来，中央政府实行财政分权和行政分权，形成了/"中国特色的经济联邦制/"，由此导致地区竞争和地方政府致力于发展本地经济的格局；这种格局激励着地方政府吸引投资、推动地区经济增长，也约束着地方政府保护投资者的产权，维护本地市场的繁荣与稳定（Montinola et al .，1995；Qian，1996；Qian Roland ，1998；Jin et al .，2005）。另一个解释角度则强调中央政府在政治上集权和在导向上/"以经济建设为中心/"，引起地方官员围绕经济增长速度展开/"晋升竞赛/"；地方官员为了在晋升竞赛中胜出，竞相改善本地区的投资环境，运用一切可能的方式吸引投资者，保护投资者的利益（BlanchardShleifer，2001；Li Zhou ，2005；周黎安，2007）。虽然这两种解释角度不尽相同，但在推断地方政府的行为上则基本一致：即当外部环境转向市场化环境之后，地方政府为了提高本地区的经济增长速度和增加财政收入，倾向于在其辖区内推行民营化改革。

我们所要指出的是，上述推断与经验事实并不完全相符。一个典型的例子是，1992年至2000年间，中央政府推出了一系列市场化改革的举措，包括确立市场化改革的方向、扩大对外开放、鼓励外商投资、鼓励私营企业发展，以及推行金融、价格、财税、投资体制改革等，使得国内市场的自由化程度和竞争程度大为提高。王绍光（2008）称此时期是中国/"市场社会/"的出现时期。①[所谓/"经营所辖区域/"，是指地方政府把所辖区域当作一家企业来经营，其涵义在本文第二节详述]然而，为应对中央政府的市场化改革，地方政府并不是单纯地采取/"民营化/"的策略，而是通过/"工作重心的转移/"来调整其推动地区经济增长的方式，以适应市场化环境的要求。对于此种应对策略，本文称之为/"战略转型/".所谓/"战略转型/"，是指地方政府从原来直接办企业和经营企业，通过推行公有企业民营化改革，开始转向经营所辖区域。②[王绍光（2008）认为，1980年以来，中国分三个阶段完成了从/"伦理经济/"向/"市场社会/"的转变。第一个阶段是市场的出现（1979-1984），其间零星的商品交易市场开始出现，但它们在整体经济中的作用十分有限，行政权力对经济行为的干预仍然很强，非市场体制仍然占据上风。第二个阶段是市场制度的出现（1985-1992），如产品市场、劳动力市场、资本市场、外汇市场、土地市场等。第三个阶段是市场社会的出现（1993-1999），此时，市场原则开始席卷非经济领域，大有成为整合整个社会生活的机制的势头。王绍光进一步认为，中国在1990年代经历了短暂的/"市场社会/"的梦魇之后，随后出现了蓬勃的反向运动，并催生出一个/"社会市场/".在社会市场里，市场仍然是配置资源的主要机制，但政府通过再分配的方式，尽力对事关人类生存权的领域进行/"去商品化/".我们需要说明一点：王绍光所指的政府主要是中央政府，其揭示的/"双向运动/"――/"市场社会/"的出现（1993-1999）及随后的反向运动――都是在中央政府的主导下形成的，他没有论及地方政府在这个双向运动中如何作反应]/"战略转型/"的一个组成部分是地方政府在经济控制权上的变化：在1992年之前，地方政府直接掌握办企业的权利，同时限制民间个人办企业，我们把这种控制方式简称为/"抓住办企业的权利/"；2000年以后，地方政府不再抓住办企业的权利，反而大力鼓励和吸引商人多办企业，其控制方式转向了抓住地区性生产要素的控制权，①[所谓/"地区性生产要素/"，是指在本地区为生产私人产品或公共产品所必须、但又不能转移出本地区的生产要素，如土地、供水供电设施、产业配套设施、道路、码头、投资环境等。

/"地区性生产要素/"一般具有地区性、生产性公共产品的特征，其中一部分属于地区生产性基础设施，但像土地、生产性公共服务等生产要素则不属于基础设施]特别是抓住土地开发权。因此，上述/"战略转型/"的表现形式是地方政府从原来经营一家一户企业，转向把所辖区域当成一家企业来经营；但其实质是从/"抓住办企业的权利/"，转向/"抓住土地开发权/".②[上述/"战略转型/"的关键环节，是地方政府在1995年前后自发启动的公有企业民营化运动。从这一点来看，/"战略转型/"带有自生自发的特点，即是地方政府通过自身实践和地区之间的模仿学习，逐渐摸索形成的]

对于上述/"战略转型/"的原因，现有文献解释了其中一个环节，即地方政府推动公有企业民营化是国内市场自由化和市场竞争加剧所导致的结果，而这一结果又源于中央政府推行市场化改革（张维迎、栗树和，1998；Cao et al .，1999；Guo Yao ，2005）。这种解释与前述/"为增长而竞争/"理论的推断是一致的。但是，地方政府在推动公有企业民营化之后，转向抓住土地开发权，以及把所辖区域当作一家企业来经营，却与/"为增长而竞争/"理论的推断不一致；因为地方政府的这一举措显然不是进一步推行民营化改革，甚至可以说是与民营化改革相反的行动。③[在地方政府目前从事的经营活动中，除了土地规划、环境保护、投资软环境建设等工作需要由政府主导之外，其他许多经营事项和经营领域是应该向民间开放的。如土地一级市场上的土地开发与供给，以及各类产业园区的建设与经营，原则上都可以向民间开放，但是基本上都控制在地方政府手中。再如，地区产业结构调整、主导产业的形成、企业的优胜劣汰等，也都可以通过市场机制来自发调节，但是，地方政府往往运用行政力量来直接操作]

这就在理论上提出了一个问题：地方政府为了应对中央政府的市场化改革，为什么不是在其辖区内推行更广泛、更深入的民营化改革，而是在竞争性领域推动公有企业民营化之后，抓住土地开发权，把所辖区域当作一家企业来经营？

这是现有理论尚未解释的一个问题。

上述问题已经引起学者的关注。周黎安（2008：298-306）观察到，1990年代中期以后，中国地方政府的工作重心发生了重大转移，即从经营企业转向经营城市。他在概括了这一现象之后，提出与上述问题相关的问题：为什么地方官员能够实现从经营企业到经营城市的战略转型？为什么我们期盼的政府职能转变如此困难？周黎安的初步回答是：地方政府之所以能够完成从经营企业向经营城市的转型，是因为它控制了地区关键性的生产要素，特别是控制了土地。这一回答对本文具有启发性。不过，周黎安没有详细阐述他的观点，此外，他也没有在理论上回答前一个问题――地方政府为什么要完成这种战略转型？而且，我们将在下文说明，地方政府经营城市只是其经营所辖区域的一个组成部分。所以，迄今为止，上述问题在理论上仍未展开深入讨论，仍然是一个有待于回答的理论问题。

本文尝试回答上述问题。我们认为，1980年以后，中国地方政府在决定其/"工作重心/"上，或者说在制定发展战略上，表现出一种明确意图，即力求/"抓住经济发展的主动权/"；当外部环境或本地区的情况发生变化之后，地方政府需要调整工作重心，此即战略转型，但其调整的目标和依据的原则仍然是/"抓住经济发展的主动权/".所谓/"抓住经济发展的主动权/"，就是地方政府所决定的工作重心必须满足这样的条件：这种工作重心之实施，既能有效地推动地区经济增长，又能不放弃对地区经济的领导权和控制权。因此，当中央政府推行市场化改革、地方政府开始进入市场化环境之时，地方政府为了继续/"抓住经济发展的主动权/"，需要控制土地要素的供给权和定价权，相应地，其经营方式也需要转向把所辖区域当作一家企业来经营。

本文将进一步阐述上述观点的涵义、经验依据及其逻辑基础，并通过研究一个案例，为上述观点提供经验支持。

二、中国地方政府的/"战略转型/"

在论证本文观点之前，我们首先需要阐明，地方政府在1992年至2000年间，为应对中央政府的市场化改革，确实经历了一次/"战略转型/"，而且/"战略转型/"的内容是从经营企业转向经营所辖区域。

不过，由于/"战略转型/"的前半部分――即地方政府原来的发展战略是直接办企业和经营企业，并于1995年前后，开始推动公有企业民营化――已是公认的历史事实，学者们也有充分论述，故无须赘述。

/"战略转型/"的后半部分，即地方政府转向经营所辖区域，则是正在发生的事情，而且学者们较少论述，故有必要阐述清楚。

为了简化论述，以下所说的/"地方政府/"主要指县（市）级政府，省略了其余的地方政府层级。这样简化的原因是，县（市）级政府拥有相对完整的行政权和经济自主权，地区竞争主要发生在这一级政府之间，/"战略转型/"也主要发生在这一级政府身上。

（一）何谓/"经营所辖区域/"？

所谓/"经营所辖区域/"，就是把所辖区域当作一家企业来经营，是指地方政府在其管辖的土地上，像辖区的/"业主/"一样对整个辖区进行规划、开发、营造投资环境和招徕商人，并且在整个辖区内优化产业结构、扶植主导产业和重点企业，以尽可能提高整个辖区的经济产出。这一说法的经验依据是，地方政府在其辖区内所从事的经济活动，与一家开发商在获得一块广袤土地的控制权和开发权之后所从事的经营活动是相似的。这种相似性可以从三个方面来类比。

首先，它们都要做土地的开发目标和开发规划，或者说/"发展规划/".地方政府的/"发展规划/"包括制定地区经济增长目标、土地开发规划、基础设施投资计划、招商引资计划、地区产业布局与产业结构规划等内容，并运用行政力量和财政资源实施发展规划。如果把地方政府换成利润最大化的开发商，它也会做相似的发展规划，也会用相似的手段来实施发展规划。

其次，为了实施发展规划，它们都要直接控制地区性生产要素和垄断性经营项目，包括开发与经营土地、建设与经营各类产业园区及其配套的基础设施、提供各项投资服务、为主导产业和重点投资者提供特殊优惠等。

再次，在它们所开发的土地上，都会采取招标拍卖的办法，将土地上各个经营项目的投资权和经营权转让给投资者。地方政府的此种拍卖行为就是/"招商引资/".

上述类比还可以用统一经营与分散经营相结合的/"购物商场/"作例子。在这样的/"购物商场/"内，业主是整个商场的规划者、投资者和经营者，但他并不经营商场内的各个柜台，他只是在商场内营造购物环境和经营条件，为整个商场做广告宣传，然后通过招商和出租柜台引进各类经营户。业主的收入来自经营户缴纳的柜台租金和销售收入分成。因此，在这座购物商场内，存在着双层经营结构：业主对商场整体的统一经营与商场内各个经营户的分散经营相结合，共同构成购物商场的经营模式和竞争实力。张五常（2008）认为，当代中国的县域经济就类似于这种双层经营的/"购物商场/".