邓贤明：政府赋权与民众争权

[摘要]政府赋权是指政府还权于民，民众争权则是指民众在参与过程中自我赋权。政府赋权和民众争权是辩证统一的关系。政府赋权是民众争权的必要条件，而民众争权是政府赋权的有效保障。政府赋权与民众的争权又是一个长期的博弈过程，而不是简单的交接关系。政府赋权是手段，民众争权是目的。权力理应服从服务于权利，民众争权尤为重要。

[关键词]政府；赋权；民众；争权

从某种意义上说，和谐社会指的是国家与社会力量的均衡，政府与民众权力的对等。就中国而言，国家与社会力量的严重失衡是一个不争的事实，“强国家、弱社会”的格局长期存在。国家与社会两种力量的长期失衡，既助长了国家权力的不断扩张与异化，也不利于民众福利的增长和权利意识的觉醒。不扭转这种失衡的局面，民主政治的进程难以推进，和谐社会的目标也无从实现。这就要求，一方面政府应不断地向社会赋权，另一方面民众应大胆地争权。在长期博弈的过程中，追求政府与民众的互动与合作。

一

赋权一般被定义成“给予权力或权威；给予能力；使能，给机会”。即是说，赋权是使个人获得某种权利或将某种权力授予个人，使其能够思考、行动、采取措施，控制并能够做出决定的过程。也有人将赋权看成“充权”、“扩权”、“增权”等。无疑，赋权是一种参与的过程。它意味着将决策的责任和资源控制权授予或转移到那些即将受益的人的手中，意味着被赋权的人有很大程度的自主权和独立性。进而言之，赋权如同增加权力的过程，发展权力，抓住权力，或是促进权力。赋权是选择和行动自由的扩展。它意味着增加对影响生活的资源和决策的权力与支配能力。当人们真正进行选择时，他们就能增加对其生活的支配能力。

民众参与既是现代民主政治的基石，又是加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新的重要内容。强调民众参与，就需要建设制度化的民众参与，就是要让民众实质性地参与，这不但有利于民众被赋权，而且是民众参与的发展方向。其实，民众参与涉及三个基本的理念，参与是民众被赋权的过程，是民众的发展权得以维护和保障的过程，是民众维护自身利益并实现自身利益的过程。由此观之，参与社会公共事务的管理不仅是民众的神圣权利，也是民众的一种责任。

民主政治理论和治理理论都认为，为社会成员提供参与机会是公共管理的重要功能之一。强调社会成员参与公共管理，意味着不应简单地把社会成员看成公共管理的对象，而应将其看成是公共管理的积极行动者；不应把社会成员当作公共管理被动的接受者，而应向他们提供参与公共管理的各种机会；不应只让社会成员仅仅了解公共管理的结果，而应让他们参与公共管理政策的制定、实施、监督的全过程。只有社会成员的广泛参与，才能培养起现代公民应有的社会意识，形成有效的公共管理组织结构和运作机制，切实发挥好公共管理所固有的各项功能。

联系历史和现实来看，中国有民众参与的传统。但客观冷静地分析又会发现，中国的民众参与更多的是“形式化的”、“仪式性的”、“运动式的”参与，无怪乎有学者把它称之为“群众参与”。须知，“群众参与”是与“国家动员”紧密联系在一起的。国家先动员，群众后参与，动员下的参与成了执政党和政府娴熟的组织技术和治理手段，群众参

与的工具性手段性意义非常明显。因为，群众参与所发挥的功能主要不是让群众参与对自己利益有直接或间接影响的政治决策过程，也不是对官僚制进行质疑与制衡，而是发挥社会化和社会控制的功能。通过参与基层政治活动，参与者可以学到有关政治过程和扮演政治角色的知识，但参与的最终目的，不是通过学习政治过程而学会制度化地表达与维护个体的合法权益、监督政府的决策与执政过程，而是学习一套政党伦理和共产主义意识形态，认同与支持现存体制。通过参与，参与者成为服从纪律的群众的一分子，而不是具有权利意识的公民。

以民主政治的视野观之，公民参与是指具有公民权利的主体运用制度化的组织与途径公开表达利益诉求的过程，在参与过程中他们可以与政府机构进行协商谈判与讨价还价，并且公民参与可以影响政府公共决策的过程。实质性参与才更接近参与的本意，即参与的过程不仅仅是参加早已被制定好的政策的执行过程，而是一个充满表达、商讨、质疑、对抗、利用的博弈过程；参与的目的不是传达某种意识形态和展示某种抽象意义，而是为了实现自己的兴趣爱好或者维护自己的合法权益与促进社会的公共福利。缘何民众只能形式性参与？因为，我国缺乏民众实质性参与的制度环境、组织结构和参与文化。

二

换一种角度来理解，赋权是指个人应发展积极的自我能力意识，对周围的社会政治环境有一个批判性的、分析性的理解和认识，同时增强自己的资源获取能力。赋权除了政府赋权于民的含义外，还有民众争权的一面。民众争权，其实也就是民众的自我赋权。

权利是如何得来的？通过怎样途径获得的权利才更为坚实持久？权利不是上帝恩赐的，它的获取要靠争；权利的实现也要靠争，权利的增长还要靠争，权利意识的培养更要靠争。当然，我们强调的是，人人都有争的权利，人人都有争的义务，人人都应有理、有节、有据地争。民主在历史上产生于不同社会群体之间以及国家权威与其治理对象之间长达一个世纪的斗争，自由议会制度和民主都是有组织的冲突与不信任的产物。建立自由民主制度、获得选举权等都是社会从属阶级与统治权威斗争的结果。

为什么争来的权利更为持久和坚实？因为，争权就是民主参与的过程。首先，争权是民众表达自己利益诉求的过程。只有争，民族才能清楚地知道他们缺少什么，需要什么。其次，争权是民众与政府沟通的过程。只有争，民众才能清楚整个社会的利益和权力格局，才能对自己的力量有较为准确的认识与把握。再次，争权是民众与政府博弈的过程。只有争，双方力量才有望发生变化，才有望达到均衡。最后，争权的过程是民众极好的民主实践过程。只有争，民众的权利意识才能得到强化，参与能力才能得到增强。

从一定的意义上说，国家与社会的力量呈此消彼长的关系，权利与权力也是一对矛盾体。在现实社会中，政府有一种自我扩张的本能冲动，权力也有相当程度的“刚性”。此外，权力容易腐败也是一条“万古不易的经验”。因此，要想控制国家的力量，使政府服从服务于民众的目的，社会（民众）力量的增长就至关重要了。

中国是一个典型的“强国家、弱社会”的社会，“国家-社会”的关系不协调，两种力量相差悬殊。若把国家和社会放在一个天平的两端，显然是不平衡的。如何恢复平衡？从物理学角度看，无外乎有三种方法：减轻国家的力量，增加社会的力量，既减轻国家力量又增加社会力量。就现实社会而言，可行的方法又该是什么呢？据上面的分析，国家力量有相当程度的“刚性”而难以减轻。故只剩增加社会力量一途了。况且，减轻国家力量只具有手段性意义，增加社会力量才具有目的性意义。

增加社会力量也就是要求民众积极大胆地争权。作为个体的民众，其力量是微不足道的，是无法向政府争权的。民众应自觉把自己看成是一个“公民”，尽量遏制自身的“私性”，多培养“公德”，注重发展和培养社会自组织。因为，“组织资源是最重要的资源”。社会自组织不是行政主导型组织，不需要外部具体行政指令的强制。借助社会自组织这个载体，社会成员通过面对面协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社会公共事务，并使社会逐步进入“自我维系状态”。无论是从法律地位、定义内涵还是从产生的民意基础来看，社会自组织都应是民众利益的维护者和代言人，应成为社会实现自我管理、自我服务的组织形式，应是推动社会发展的真正主人。随着民众自我赋权和社会自组织的发展壮大，其结果则是形成相对独立于国家权力之外的社会权力。这种由公众自我赋权、联合用权而形成的社会权力发展壮大，必将导致公共权力的平行转移，推动国家权力向社会的回归，即实现“还政于民”的权力配置格局转型。公众自我赋权与社会自组织发展，必将推动社会自主和社会自治。这正是民众自我赋权的意义所在。社会在自我赋权的基础上逐渐成为外在于政府但又能承担社会控制权限的另一权力运行中心，从而形成特定的上下互动、权力双向运行的网络式治理架构。

民众争权还应表现为民众对公共空间的争取和公民精神的培养。公共空间是介于私人领域和公共权威之间的一个非政府的领域，是各种公众聚会场所的总称。公众在这一领域中对公共权威及其政策等问题做出评判。自由的、理性的、批判性的讨论是这一领域的基本特征。公共空间的形成和存在，在整体层面上体现为国家对民众力量的敬重与首肯；在个体层面上，则表现为对个人自由与理性精神、批判精神的推崇与彰扬。在哈贝马斯看来，公共空间代表着私人检验公共事务，对公共事务作出理性判断，对公共权力形成有效监督。同时，要在扩展公共空间的过程中不断培养民众的公民意识和公共参与精神。没有形成公民意识和公民责任，就没有真正意义上的公民参与。自我赋权要求民众对社会公共事务持主动关心、积极参与的态度，而不是以一种与己无关的超然之态，冷漠以对。如果人们对这个社会中的公共事务缺乏参与的自觉或者这种参与的意愿为外在原因所抑制，人们的创造性就不能得到最有效的发挥。只有在参与意识得到充分表达的条件下，公民精神特有的公共层面才能够得到充分展现。

三

政府赋权是指政府还权于社会，不再通过国家权力的强化与集中来加强对社会的管理和控制，而是通过提供优质服务来实现公共管理的目的。民众争权则是指民众应成熟起来，通过各种社会自组织表达自身的利益诉求，把本属于社会的权力从政府那里要回来。政府与民众是辩证统一的关系。政府赋权是民众争权的必要条件，而民众争权是政府赋权的有效保障。这对于中国而言，尤为如此。无疑，中国没有民众自主的历史文化传统，没有公民社会的历史因素，是一个较为典型的行政主导型社会，社会控制的力度还很大。况且，中国是一个后发国家，因为时间紧迫，必须采取赶超型发展战略。中国现代化进程是由政府推动的，这就要求政府秉持民众利益至上的理念，按照人类社会历史发展规律的要求，自觉调整国家与社会的关系，主动把本应属于民众的权力还给他们，着力培养民众的公民精神，为民众创造实质性参与社会公共事务管理的条件，切实保护和增进民众的诸项权利。政府职能的转换，以人为本理念的确立，社会管理观念的改变，实为民众参与、民众争权的必要条件。民众在参与中争权，在参与中成熟，方能促使社会公共权力向社会（民众）回归，方能更为有效地制衡国家权力和防止权力异化。

由于各种力量的错综交织和此消彼长，政府赋权与民众的自我赋权（争权）是一个长期的博弈过程，而不是简单的交接、替代关系。国家对于社会是一种限制性力量，通过国家与社会的长期博弈，政府与民众之间开始互相妥协，从斗争转向合作。这正属于西方国家近年来兴起的“治理”要义。

治理强调国家和社会之间的良性互动与合作，治理离不开国家，更离不开社会。治理的最终目标是善治，意味着公共利益最大化的社会管理过程。良性互动意指国家与社会之间既相互合作又相互制衡。只强调合作而忽视制衡，很容易导致国家吞没或吸收公民社会；反之，只强调制衡而忽视合作，结果很可能是公民社会对抗国家。治理的最后结果必然是“善治”。

政府赋权与民众争权是一个问题的两个方面。政府赋权为民众争权提供了必要条件，政府赋权是手段，民众争权是目的。因为，权力理应服从服务于权利。从这点看，民众争权就显得尤为重要。

（来源：《长白学刊》2009.3）