苗连营 吴礼宁：中央权威的宪政逻辑

摘要：政府权威的本质乃是宪法权威，维护和巩固中央权威是对中央政府宪法地位的尊重和维护。中央权威受到来自地方保护主义者、既得利益集团、权力异化等的冲击。维护中央权威必须进一步推进民主进程，推动宪政建设，维护宪法的地位和权威。

关键词：中央权威；中央集权；权威主义；地方分权

自改革开放以来，放权与分权皆是民主改革和宪政建设的重要内容。然而，放权和分权的改革都遇到了巨大的阻力，一个重要的原因在于，不仅官方还是学界，许多人都认为放权和分权会削弱中央权威，在中国这样一个后发型国家，中央权威对于推进现代化改革和社会转型是必须且必要的。因此，要推进改革尤其是市场化改革，就不能不在分权和放权问题上做出妥协。我们认为，这是对中央权威的误解，也是对以分权和放权为内容的民主改革的误解。事实上，中央权威受到来自各方面的冲击，但是这种冲击绝不是民主改革所造成的，而是由于宪政制度不够成熟、中央政府的宪法地位得不到尊重、既得利益集团及地方主义的阻碍等原因所造成的。

一、中央权威的宪法属性

在民主社会中，宪法的主要意义在于划定国家权力的边界并为其设定一套理性的运行规则和机制，权力的运行都必须置于宪法预设的控制之下；政府的合法性首先来自于一部文明的宪法，其权威自然也是建立在宪法的基础之上而非暴力；依靠暴力和高压进行统治的政权，恰恰说明其合法性的丧失。因此，政府的权威乃是法律的权威，是宪法的权威；共同体成员对政府的服从并非是对政府本身或政府官员的服从，而是对宪法的服从。

美国学者罗斯金等列举了政府获得合法性的条件或途径，我们也可以把它们看做是政府获得权威的途径或必须满足的条件：政权长期存在；优良的政绩；操纵国家象征――国旗、爱国游行、历史纪念碑等；政府组织结构的合法性，即能否真正地作为共同体成员的代表而存在。一个颇值得回味的问题是，罗斯金作为生长在美国的学者，为什么在谈到政府合法性问题时没有提到宪法、合宪性等炙手可热的字眼呢?是不是这些词汇在政府合法性和政府权威问题上无足轻重呢?显然不是，恰恰是因为这些概念太重要了，以至于在西方学者看来是无需提及的，因为这些概念是进行相关讨论时潜在的共识。然而，对于中国学者而言，在讨论相关问题时则需要把握被他们省略掉的内容。

至于前面提到的几点，如政府的产生及其自身合宪性问题，对包括中国在内的大多数现代国家来说，已经不再是一个法律命题，而是一个事实命题，因此无需过多讨论。最主要的还是政府行为的合法性与合宪性以及政府的能力问题。其一，政府行为的合法性与合宪性问题。既然宪法的本质是社会契约，法律是民意的表达，政府的行为只有符合宪法和法律才表明其是对共同体成员意志的尊重，也才能反过来获得共同体成员的服从，即获得权威。在这里，合法、合宪不仅仅体现在政府行为是按照明确的条文规定做出的，还要求政府行为必须符合宪法的精神和原则。不然的话，即便在形式上合法，也不可能获得社会成员的服从与尊重。另外，宪法和法律自身应当符合公平、正义等更高一级的人类理性与价值追求，否则依照恶法而做出的行为，同样会遭致反对。其二，政府的客观能力问题。政府能力关涉到政府能否顺利和有效履行其职能，包括：调控能力、社会动员能力、反应能力、服务能力等。政府能力强，能够有效履行职责，充分代表公共利益，促进公共利益的实现，会理所当然地获得更多的尊重与服从；共同体成员的尊重与服从，即政府的权威反过来又会促进政府能力的增强。

中央权威具有上面所谈到的政府权威的共性，而且由于中央一级国家机关处于政治权力金字塔的顶端，其宪法地位要高于地方，因而其命令和决策比地方的命令和决策应当具有更高的法律效力，即法律权威；并且一个拥有相应权威的中央政府，加上足够的行动能力，会在全国性的公共利益实现、资源配置等问题上发挥无可替代的作用。因此，维护政府权威首先要维护中央政府的权威。

当然，经济和社会的发展不可能完全依赖中央政府的力量，但合法有效的中央政府无疑在这一进程中发挥着极其重要的作用。在政府过程中，政府与社会、政府与公民之间是互动的过程。一方面展现着政府的职能和目标，另一方面展现着社会及其公众对政府的选择、认同和服从。当社会公众对政府的期望与政府的实际作为相一致、政府真正回应了公民的利益诉求并有效地促进了社会公共利益时，这无疑是政府获得权威的前提和基础。正如1997年世界发展报告所指出的：“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调解方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上。”相反，对于任何一个国家而言，中央权威的空缺和软弱将是灾难性的。

我国改革开放最初的一段时间，改革的推动力量主要来自高层改革领导者，但当时中央权威是非常有限的，并没有足够的能力完整地实施改革措施。这是因为，一个分割型权力结构的存在，不只是存在于上层决策者之间，不同层级的政府及政府部门之间也都有着不同的权力范围，几乎每个部门都有制定政策的权力，都有保护伞。在这种情况下，主要的政策制定不仅仅要在高层取得一致，还需要很多环环相套的政府部门之间具有合作的诚意，因此，改革方案只有在平衡了相关政府部门的利益，或实现妥协之后才能得以实施。由于政府官员的利益要求是多样性的，所以不可能有两全其美的方案。改革领导者为了换取政府部门官员对改革的支持不得不做很多让步，一些政府部门也试图按照他们自己的利益需求而利用手中的权力操纵改革，这经常会使本来很大胆的改革举措最后变得谨慎小心敷衍了事，甚至半途而废或虎头蛇尾。因此，对于中国这种依靠政府力量推进改革的国家而言，一个政令畅通、上行下效的政权体系和一个强有力的中央政府是非常必要的。

二、中央权威与民主政治

民主，也被称为“人民当家作主”或“主权在民”。当代大多数民主国家的宪法均确立了人民主权的原则，这成为政府合法性的宪政根源。我国现行宪法同样规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”民主政治必然反对独裁和专制，然而，现实中也有人想当然的认为选择民主政治就必须反对权威型政府，进而反对维护和加强政府权威，尤其是中央权威。其中，一个主要的原因便在于，在各国的政治实践中，中央政府往往是由少数人在操纵的，各种立法、决策和行政命令也都是少数人作出的，甚至最高法院用来对抗立法与行政的判决竟是出自几个司法寡头之手。因此，看上去加强中央权威就是加强少数人的权威，与民主政治的要求是背道而驰的。这种将民主制和中央权威简单对立起来的主张，无疑是对民主政治和中央权威的误解。

民主首先是一个参与的过程，民主政治也就是参与的政治，其本质在于由人民做出事关全体的决定。科恩在谈论民主问题时指出：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”不过民主政治的意义不在参与本身，而在于这一过程为社会成员提供了表达其利益诉求和主张的渠道，为公民和政府之间的对话提供了平台。

从理论上讲，行使民主权利的主体是全体人民。“人民的统治”无论采取什么形式，都应把最高权力保留给人民。显然，在民主政体下，人民是政治权力合法性的终极性来源，中央政府的权力最终来自于人民。在这一宪政逻辑之下，中央权威自然也就是人民的权威。因此，加强政府权威，特别是中央政府的权威并不会造成对人民的奴役，反而会使政府更好的服务于人民。因此，从理论上讲，在现代宪政国家，加强中央权威与推行民主政治在根本目标上是一致的。

此外，对中央权威的尊重与服从其本质是对宪法权威的尊重与服从，维护中央权威可以增进公民对宪法的信仰与感情，既然当代的民主制度大多立基于不同形式的宪法，对宪法的普遍遵守则有利于民主政治的开展。并且民主政治的构建不仅是自下而上的运动，同时也需要自上而下的努力，尤其对于中国这样的后发现代化国家而言，仅仅靠民间的力量不足以完成这一历史使命，还必须在一定程度上借助政府力量的推动，因此维护和加强中央权威也就成了构建民主政治的一项前提性工作。

然而，以民主政治为由反对中央权威的观点并非完全没有道理，因为参与制民主制只有在古希腊城邦等小型社会才有可能，而在大部分人拥有政治权利的现代社会并没有太大的重要性，也不大现实。由此，代议制民主制便成为当今社会更为普遍的一种民主制形式。这种政治体制是由被选举出来的人而不是所有的成员来做出影响一个团体的决策。在国家政府管辖地域，代议制民主制采取了选举的形式，选出代表大会、议会或与之相类似的国家实体。代议制民主有其现实必然性，它超越了古代直接民主制的空想性，而成为在现实社会中真正具有可操作性的政治实践。从此，代议制民主制成为联系人民和中央政府的纽带，但它使中央政府的代表性受到质疑，中央政府的权威与人民的权威之间没有办法直接划上等号。

这是因为，代议制是建立在对代表的一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式，在委托关系成立之后到产生实际效果之间的过程，完全有可能因被委托者(即代表)对信任的背弃，而使之流于形式。而且，在代议制下，利益的表达、政策的制定也只能是少数人的事情。虽然，19世纪末20世纪初以来，附加于选举权上的种种不合理限制被一一取消，普遍、平等、直接的选举制得以确立，这使选民表达自身利益的渠道更为畅通，也使选民对国家权力的监督更富有成效。但在社会现实复杂多变、利益关系日趋多元的情况下，仅仅依靠民选的代表已经越来越难以充分反映各种不同的利益要求。因此，还需要设置相应的更为直接的民主参与制度来反映各种利益主体的意愿和要求。

三、中央权威与地方分权

世界上绝大多数国家都面临着如何界定中央与地方关系的问题，一国中央与地方关系是否合理，直接影响该国政治的稳定、经济的发展和人民的福祉。中央和地方关系问题也是我国目前宪法学研究的重点和难点，特别是改革开放以来，围绕着是应当加强中央权威和还是进一步扩大地方自主权，展开了激烈的争论。这一争论起源于20世纪80年代初开始的经济体制改革，虽然经济体制改革主要是围绕着经济上的分权与扩大经济组织的经营自主权而展开的，然而无论是经济分权还是企业的经营自主权，都绕不开政治体制的相应调整，也绕不开对中央和地方职权的重新界定以及对中央和地方关系的重新审视。

集权派一般强调，中央政府应享有以国家意志对社会与地方经济活动进行干预的能力，认为在经济后进的国家，市场经济制度的创新与建立是一个非自发的过程，中央政府对于建立新机制与法律框架具有决定性的作用；向市场经济的转变是一个利益与权力重新调整的过程，这就需要政府对利益受到损失的社会成员实行补偿，也只有中央政府才具有对改革所必须的宏观经济环境进行调控的能力。并且在经济发展过程中产生了失业率上升、地区失衡、城乡断裂、贫富分化等问题，这些均对中央政府在市场经济转型过程中的主导作用提出了要求。由此，集权派认为应当扩大中央的权力，增强中央政府的权威。分权派则认为，中国经济最大的问题是政企不分，政府对经济干预过多，这仍是中国经济转型中的主要问题，中央集权的适度削弱对经济发展反而有利。此外，只有加大改革的力度，进一步发挥地方的活力，才能总体上提高国家的经济实力。集权论与分权论之争的实质主要并不在理论上与认识上，而是在由中央与地方利益分化而形成的不同的利益主体，为维护自己的利益所进行的政治较量上。这就牵涉到如何通过宪政的利益协调机制，使中央和地方之间的利益格局趋于合理化。

然而无论是集权派还是分权派，都在一定程度上误读了中央与地方关系的实质。关于中央和地方关系的讨论的确无法回避双方权力的分配，然而中央与地方关系的实质并不首先取决于权力的分配，而在于如何实现民主的真实性与完备性，如何最有效地发挥政府的职能。因为就世界范围来看，民主制国家里面有联邦制国家也有单一制国家，而集权国家也包含了这两种类型。特别有一种认识，认为联邦制国家更民主，单一制国家不够民主。那么我们对比一下前苏联和西欧的一些单一制国家，就会发现上述认识的错误所在。

因此，合理设计中央和地方的关系，并不单纯是谁拥有多少权力的问题。加强中央集权，也未必能够增强中央政府对宏观经济环境进行调控的能力，也未必能很好地解决劳动就业、协调发展、社会和谐等问题。