党国英：我国乡村治理改革回顾与展望

摘要: 文章回顾了改革开放30年以来我国乡村治理的主要政策调整以及实际情况的变化, 并对这种变化从多方面做了评价。文章还对我国今后乡村治理改革的趋势做了分析和判断, 认为今后乡村治理改革的主要目标是统筹城乡治理手段, 实现城乡社会经济一体化。

关键词: 乡村治理; 30年; 评价; 统筹

一、乡村治理改革的回顾

1. 乡村治理的含义

一般地说, 乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。在乡村治理活动中, 治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系, 构成了乡村治理机制。

乡村治理的基本目标是维护乡村社会的基本公正、促进乡村社会的经济增长以及保障乡村社会的可持续发展。乡村治理活动要向乡村社会提供以下公共物品: (1) 乡村社会的安全与秩序; (2) 乡村社会的基本平等, 包括乡村社会的基础教育、居民健康保障、低收入人群扶助、养老计划支持等;(3) 对农业生产的必要支持, 包括农业科学技术的普及应用、农产品市场开拓与价格稳定计划以及农业生产基础条件的改善等; (4) 乡村社会的基础设施; (5) 乡村地区的环境保护等。

广义地说, 乡村治理机制包括以下内容: (1) 乡村治理权威机构的产生方式, 其中可能的方式包括民主选举、上级派出、民间协议产生等; (2) 乡村治理权威机构中政府机构和其他准政府机构、民间机构之间的关系; (3) 乡村治理中的财政关系, 包括财政收入的筹措方式和财政支出使用的基本规则等; (4) 乡村治理机构的基本职能与部门分工等。

鉴于乡村财政关系、乡村社会保障以及乡村农民专业合作社等问题多有专门研究, 本文将只是在必要的情形下扼要地涉及这些内容。本文讨论的主要内容包括: (1) 我国乡村治理基本方式的历史沿革, 特别是改革开放以来我国乡村治理的变化; (2) 我国乡村治理的现状分析与评价, 特别是关于我国乡镇机构改革和村民自治工作的现状的分析; (3) 我国乡村治理的未来趋势。

2. 乡村治理改革的背景

(1) 改革前的简要回顾

1949年新中国成立以后, 政府开始大规模没收地主土地, 将土地分给了无地和少地的农民, 建立了一种分散的小农土地所有制。这种制度没有实行多久, 到1953年底, 中国政府开始在农村推动合作社运动, 主要依靠行政命令建立农业合作社, 形成了土地的集体所有制。到1956年, 全国不再有分散占有土地的小农, 几乎所有农民都成为集体合作社的成员。1958年, 中国政府又开始在农村大规模建立“人民公社”, 从生产、交换和产品分配等方面全面控制了农村经济, 农民不再有自主生产和交换的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生产资料归社区居民共同所有, 但社区成员退出这个结构的权利受到极大限制; 社区的共同财产没有在财务上归于每个成员的名下。社区大小的范围在1978年之前的大部分时期被限制在一个或几个自然村落, 社区之间的财产与产品不能无偿转让或调拨。农业

生产合作社的产品分配部分地依据社区成员的劳动量, 部分地依据社区成员的家庭人口数量。但由于集体生产活动中对社区成员的劳动贡献很难实现监督和计量, 导致生产合作社中普遍存在“偷懒”现象。这是合作社产出效率低的主要原因。合作社生产在粮食满足社区成员分配需要之后, 余粮统一由国家收购。此外, 合作社还向国家交纳“公粮”, 相当于国家向农业合作社征收一种资源税。

上述制度在1958年开始的“人民公社化”运动中有了一些变化, 主要是打破了生产资料所有权的原有的社区界限, 扩大了分配核算的范围。在不少地方, 一个县成为一个“人民公社”, 容纳了十几万以上的人口。到1958年底, 全国74万个合作社被改组为2万多个人民公社。不少农村出现了“吃饭不要钱”的口号。农民还普遍按照军事化的原则组织起来从事炼钢等工业活动, 以致许多粮食烂在地里没有被收获。一些省的领导人为了获得“政绩”, 把本省的粮食产量加以夸大, 向国家交了“过头粮”。由于这些原因, 1959年春全国普遍发生了饥荒, 在随后几年内出现了大量饿死人的情况。人民公社运动的极端政策直到1960年底才开始被纠正, 各地农村陆续恢复了1958年前的合作社经济制度, 但“人民公社”这一名称被保留了下来。

人民公社制度遭到农民的抵触, 不少地方的农民自己把土地的使用权划归了农户, 农民收获的农产品除交纳国家征收部分之外, 其余全部归自己所有, 这个做法对农户的生产产生了激励作用。1978年之后, 中国政治发生了变化, 新的中央政府开始支持农民自由经营农业的要求, 逐步建立了“农村家庭承包经营制度”。这个制度的特点是, 将土地所有权保留在农村社区(主要是村或比村小的社区, 农户数一般在100户至1000户之间) 组织中, 但土地的使用权交给农户, 农户自由决定自己的生产经营, 在交纳国家征收的粮食以后, 其余农产品都归农户自己消费或出售。目前, 中国中央政府要求稳定土地承包合同关系, 将合同有效期延长为30年, 一些荒山和不易耕种的土地的承包合同还可以有更长的有效期。这项改革在20世纪80年代发挥了显著的增加粮食的效应。

(2) 改革开放以来农村市场经济深入发展, 经济活动的货币化程度极大提高

改革开放以来, 我国农村经济结构发生了重大变化, 其突出标志是乡村经济的市场化程度和农业专业化水平迅速提高。表1表明, 我国6814%的农村乡镇已经有了综合市场, 其中24%的乡镇的市场交易规模达到1000万元以上。拥有储蓄所的乡镇也达到了88.4%。

农民生活水平和收入的货币化程度随着市场经济的发展而显著提高。2006年末, 农村居民平均每户拥有住宅面积128平方米。99.3%的住户拥有自己的住宅, 其中, 拥有1处住宅的20 450万户,占9215%; 拥有2处住宅的1421万户, 占6.4%。农村居民平均每百户拥有彩电8713台, 固定电话5119部, 手机6918部, 电脑212台, 摩托车3812辆, 生活用汽车314辆。① 从表2还可以看出, 农民的恩格尔系数由1990年的5818降低到2006年的43。农民生活的总自给率目前为14.6% , 其中食品的自给率也降低到13.5%。这说明, 农民的生活已经高度依赖市场。在农民的开支构成中, 显著增加的是交通运输开支和文教娱乐用品开支, 农民生活的开放度在迅速提高。后文将指出, 这种变化对党风廉政建设产生了深刻影响。

(3) 农村社会结构发生重大变化, 居民的社会流动性显著增强

改革开放以来, 特别是近10年来, 我国社会的城镇化进程不断加速, 乡村常住人口每年减少约1.6%。2006年, 我国农村外出劳动力13 181 万人, 其中男劳动力8434 万人, 占64%; 女劳动力4747万人, 占36%。在外出从业劳动力中, 20岁以下占16.1% , 21―30岁占36.5%, 31―40岁占29.5% , 41―50岁占12.8% , 51岁以上占5.1%。这说明, 外出农村劳动力年龄在50岁以下的占到外出总量的近95%。

留在农村的人口也与城市发生千丝万缕的联系。根据我们对相关数据分析, 我国农民支出的第二大项―――住房支出的总规模与农民在城市务工收入汇回农村的总额基本一致。留在农村的妇女、儿童和老人与城市做工的青壮劳动力形成依赖关系。

伴随城市化进程, 我国的部分村庄出现衰落趋势。从表2可以看出, 尽管地方政府实行了大规模的行政村合并, 使行政村的数量在7年时间里减少了10万个, 但平均每个行政村的常住人口数量基本没有变化, 这说明自然村的人口数量在大大减少。按我们初步匡算, 全国平均每一个自然村减少人口数量达到18%左右。据我们的案例调查, 在一些大城市的郊区, 村庄人口减少的数量在30―50%之间, 导致大量农民住房空置。

由于农村基础设施的改善, 农民的商业活动半径有了明显扩大。目前, 全国能在1小时内到达县政府的乡镇占到总数的78.1%。全国通公路的村达到95.5% , 98.7%的村通电, 97.6%的村通电话,97.6%的村能接收电视节目。这表明农民的公共活动半径也大大扩张了。但这种情况对乡村社会治理的影响比较复杂。按民政部课题组的调查, 外出务工村民参与本村村委会选举的比例较低, 且在参与选举的流动村民中, 当时尚未外出打工者的比例较高, 但由于无法回村参与选举及不知道换届选举等客观原因未参加选举的占大多数, 明确表示不关心本村村委会选举的比例较低。在流动村民中,81.1%的人表示没有参加家乡的第三届村委会选举, 而参加选举的占18.9%。

从未来趋势看, 随着城镇化进程的深入以及农村社会结构变化的加速, 村一级行政组织的公共职能将逐渐减弱, 乡镇一级公共职能的覆盖范围将更加扩大。

3. 乡村治理改革的主要历程

(1) 乡镇机构改革的主要历程

我国乡镇机构改革实际上在改革开放之初已经开始, 近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992年的48 250个减少到2005年的35 509个, 平均每年减少约2.2% , 而1980年代初我国的乡镇数量超过了70 000个。这一期间乡的数量平均每年减少5.29% , 而镇的数量在2002年之前保持稳定增长, 增长速度达到3.43%。2002年之后,乡数量减少的速度开始放慢, 镇的数量由增长转为减少。2004 年, 镇的数量比前一年减少417个,减少幅度为2113%。1999年以后, 行政村数量减少的速度加快, 年平均速度达到2141%。

值得注意的是, 农村总人口在12年里逐步减少的情况下, 乡镇平均人口和行政村平均人口都有所提高。据我们调查, 一些地方鼓励农民搬迁到新村庄或更大村庄, 一些自然村消失了。2003年开始, 浙江省在一年多时间里大规模并村, 村庄的数量已从原来的4万多个缩减到目前的约318万个。丽水的400多个自然村消失了, 温州撤并了500来个自然村。

大规模的撤乡并镇并村是在政府主导下进行的。中央2004年1号文件对撤乡并镇并村提供了政策支持, 这个文件要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员, 积极稳妥地调整乡镇建制, 有条件的可实行并村, 提倡干部交叉任职”。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中提出, 要“巩固农村税费改革成果, 全面推进农村综合改革, 基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。机构改革的主要做法是: 党、政和人大机构实行合署办公, 通过主要领导兼职, 减少领导职数, 湖北省在全省推广乡镇党委书记兼任乡镇长的做法; 精简机构, 减少干部职位数。一个乡镇党政机构的数量通常2―5个, “党务行政办公室(或综合办公室) ”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置; 对传统的“七站八所”的职能实行分解, 公共服务职能转移到县级业务部门, 其他职能实行市场化运作, 县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能; 乡村中小学调整布局、压缩校点。响应中央的号召, 同时也出于地方经济发展考虑, 各地都对撤乡并镇并村采取积极态度。浙江省温州市作出了“人口达不到500人的小村庄一般都予以撤并”的决定。云南省政府2004年8月作出决定, 到2005年底全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右。四川成都市2004年9月开始乡镇行政区划调整, 短期内将乡镇数目由316个减少为240个, 调整比例达到24.1%。其他许多省市区也都在近两年出台了类似的改革措施。

地方政府在撤乡并镇并村方面与中央政府难得地保持高度一致, 与地方利益诉求有直接关系。动力主要来自两个方面, 一是农村城市化的冲动, 二是取消农业税所产生的财政压力。为了鼓励房地产业的发展和扩大对城市基础设施的利用, 全国许多中小城市降低了农民进城落户的门槛, 通常农民只要交纳些许正常费用就可以办理落户手续。县域经济规划通常会确定3―5个镇作为重点发展对象,