罗大蒙 任中平：村庄次级自治组织的培育与村民自治的成长

内容摘要：公民社会的成长是现代民主国家建构构的重要基础，而村庄次级自治组织的发育和成长又是现代农村公民社会发展的重要载体。村民自治需要从村庄次级自治组织的发展中寻找路径依赖。村民自治和村庄治理面临的种种困境促使去寻求新的组织资源以保证村民自治的价值理念在农村中落实。村庄次级自治组织的发育和成长，不仅不会取代村委会组织，成为村委会功能发挥的障碍，相反，在二者之间建立起民主合作体制，有利于基层群众对基层政权民主制衡机制的建立，保证村委会更好的发挥作用，推动村委会组织向村民自治精神回归，村民自治的成长空间在这种民主合作中也得以拓展。同时，还有利于更好的为村庄提供公共产品和公共服务、为农民维权提供制度化的渠道和组织化的力量，促进村民利益最大化，实现村庄善治。

关键词：村民自治 村委会 村庄次级自治组织 民主合作体制 善治

近年来，在我国广大农村地区，由农民自愿组成、自主管理、自行服务、自我受益的各类基层社会组织发展迅速。其中占主体地位的是多种形式的农村专业经济合作组织，截至2004年底，综合农业部等机构的统计和估算，全国新型农民合作经济组织总数已经达到 15万个左右，拥有农民专业合作经济组织的村占同期村民委员会总数的22%左右。参加组织的会员约2363万户，占乡村农户总数的9.8%。[i]其他的主要有农村老年协会、计生协会、红白喜事协会、文化演出协会、体育协会、环境保护协会等农民自发组织的团体。这些农村基层社会组织活跃在农村经济、社会、文化生活的诸多方面，已成为当前我国农民的重要组织形式之一。这些自治组织由于其自愿性、公益性、非政府性，广泛的参与到村庄的公共事务、公共事业建设之中，与村民委员会一道成为村庄治理的重要组织形式。

随着这些村庄次级自治组织在村庄治理中重要性的增加，对这些组织在村庄治理中作用的研究也愈亦成为学界研究的一大亮点。多数学者从公民社会的角度认为村庄次级自治组织的发育和成长是农村公民社会发展的重要载体，是村庄治理重要的内源性组织资源。如徐勇认为高度理性化社会组织的建构是村民自治成长的基础，村民自治面临的种种困境的原因就在于农民组织化程度过低。[ii] 阮云星、张婧通过对浙东“刘老会”个案的政治人类学研究，提出村庄次级自治组织的培育是村民自治、农村公民社会成长的重要生长点。[iii]但也有学者担心村庄次级自治组织的快速发展会导致村庄次级自治组织取代基层政权而致使村庄治理处于瘫痪的境地。因此，我们也不禁要思考村庄次级自治组织何以会成为村民自治成长的基础?而随着村庄次级自治组织在村庄治理中地位的提高，其与基层政权特别是村委会组织何以相容，其会不会取代村委会组织，成为村庄治理的主体?这些问题正是本文所要研究的重点。

一、村民自治需要村庄次级自治组织的发育和成长

村民自治制度是我国一项自下而上生成、又自上而下推行的基层治理制度，“是在国家与社会分离过程中产生的，是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革”。[iv]村民委员会是村民自治的组织载体，村民通过村民委员会实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。同时，为了保障村民自治制度在农村的贯彻实施，各地在探索村庄良好治理的过程中，也形成了村民会议、村民代表会议、民主监督小组、民主理财小组等一系列配套制度。但村民自治似乎并没有如制度设计的在农村中得到蓬勃发展，其发展依然停留在民主选举的层面上，而在民主管理、民主决策、民主监督层面成效甚微。这也迫使学界从制度化之外的渠道去寻求村民自治的支撑依据，村庄次级自治组织的发育也正适逢其时。

1、村民自治面临的困境使村民自治的成长空间愈亦狭窄，需要培育理性化的社会组织实现村民自治

自20世纪80年代以来，国家通过《村民委员会组织法》制定、修改及贯彻实施，村民自治成为农村的基层治理制度，维护了农村地区的稳定，促进了农村经济的发展，村民自治也当然的成为我国民主化进程的一大亮点，对推动我国上层民主体制的改革提供了民主基础。但村民自治在发展过程中也面临着诸多的困境，阻止了其进一步发展的进程，以致在一些农村地区出现了倒退的现象。

在现代民主-国家的建构过程中产生的村民自治，其制度设计中蕴含着现代民主政治的理念。但村民自治虽然是在农村自发产生，但其推广和延续都需要国家自上而下的支持与鼓励，需要国家制度的保障，没有国家政权的支持，村民自治也难以推行下去。“中国的村民自治具有国家赋权的特点，民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间。”[v]这也就造成了村委会与乡镇政权组织的关系难以很好处理，限制了村民自治的进一步发展。村委会是是基层群众实现“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，其自治权力来源于村民通过选举赋予。根据现行《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但这些只是原则性的规定且极具抽象性，在现实的权力运作过程中，乡镇基层政权依然会通过各种方式对村庄领导人进行制约，干预村庄的治理。乡镇基层政权组织是直接面对村民的一级政权组织，处于国家行政的末梢，其为了国家政策在农村更好的实施，完成上级交办的各项任务，加强对农村地区的控制，也急需在村庄中找到自己的“腿”。村委会，其权力虽然由村民赋予，作为村庄的“当家人”理应一切对村民负责，以维护村庄利益为己任，但同时，它也处于“权力-文化网络”[vi]之中，能够得到乡镇政权的支持与赏识，不仅能给其带来更多的荣誉和面子，而且有利于其在村庄中领导地位的巩固。因此，村委会也乐于做乡镇政权组织在村庄的“代理人”。但村庄“当家人”和乡镇“代理人”，由于其利益取向的不同，在两者利益产生矛盾的时候，处于夹缝中的村委会既不能冒着得罪乡镇领导的危险而一味“唯下”，也不能一味“唯上”而失去其在村庄中的根基，因此村委会在两难境地之中，其理性的选择就是做一个村庄秩序的“守夜人”和村政中的“撞钟者”[vii]，致使村庄治理几近瘫痪。

除了村委会与乡镇政权组织的关系导致村民自治的发展困境之外，村委会与村党支部的关系也对村民自治的发展形成巨大的桎梏。在中国共产党对乡村社会进行整合的过程中，为了加强对乡村社会的控制，能够有效的从乡村汲取资源支持我国的工业化进程，同时也是为了保持农村地区的稳定，中国共产党在村庄之中设立了党支部。在人民公社体制下，党支部垄断了村庄所有权力，村庄社区实行党支部的一元化领导。即使在村民自治体制下，虽然设立了村民委员会作为村民自治组织，但由于已在农村实行了三十多年的人民公社，公社体制下党支部书记的绝对领导地位深深影响着农民对村庄权力结构的认识，且由于党强大的权威，在村庄政治场域中，党支部与村委会之间“党强村弱”的局面在中国农村中更为常见，村民委员会形同虚设。纵然在一些村庄中呈现的是党支部与村委会互强，二者能够良好合作，党支部也乐意支持村委会自治，但这多依赖于党支部书记与村委会主任二人的品质及其之间良好的个人关系，与国家对二者的制度化规范并无直接关系。因此，从总体上来看，在村庄整治场域之中，党支部实际上掌握着村庄治理的权力，村委会只是协助党支部开展工作，村民自治也就在村庄中失去了其组织载体。

村民自治面临今日之困局的一个重要原因，就是因为在农村缺乏一个理性化的公民社会，农民不能在自愿的基础上有效组织起来，形成集体行动，从而无法以代表自己利益的组织化力量去影响公共权力，与国家力量相抗衡，村民自治的理念也就无法实现。“现代国家的重要基础是成长中的现代公民社会•公共领域。对乡村而言，是现代农村公民社会•公共领域的形成，其重要的基盘和路径是村庄及村际的农民自组织的发育成长。”[viii]村庄次级自治组织作为村庄公民社会的重要生长点，其由一些具有共同利益要求、信奉共同政治理念的人员组成，以其自身的规则规范着其成员的行为，有序的参与到村庄公共管理之中，成为一个新的国家与村民互动中的“基点”，村民可以通过村庄次级自治组织影响国家权力的运作，避免国家权力对村庄的过度渗透，同时，国家也可以通过这些次级组织有效的贯彻国家的政策。

胡荣根据2001 年在福建省寿宁和厦门的问卷调查资料，撰文指出，社团因子对村民的政治参与起着积极作用，村民参与的社团越多,他们越可能参与村委会的选举。[ix]村庄次级自治组织培育着村民的公共规则意识和公民精神，为村民自治供给了重要的政治文化基础。民主文化的塑造和村民公民精神的培育，也会促使村委会自觉的规范其与乡镇政权组织和村党支部的关系，保证村委会自治功能的良好发挥，从而也自觉的与村庄次级自治组织一道实现村庄的合作共治，达到村庄善治的目标。

2、后农业税时代农村面临着村庄公共服务瘫痪的境遇，需要具有志愿性、公益性的村庄次级组织参与村庄公共事务和公共事业

随着税费改革，农业税在农村中也逐渐取消，我国农村的社会形态整体步入后农业税时代。后农业税时代的到来标志着以来自农业、农村和农民为源泉的“农业财政时代”的终结，历史上天经地义的“皇粮国税”在农村中得以废止。农业税的取消减轻了农民的负担，一定程度上提高了农民的生活水平，也增加了农民对政府的信任，增强了政府在农村中的权威。

但改革也意味着权力和利益关系的重新调整。农村税费改革也必然会影响到乡镇政权的权力运作、利益的分配以及更重要的是影响到其与村庄的关系，冲击着乡镇政权传统的治理体制。

在农业税赋时代，乡镇政权的运作，其财力主要来源于从农业的汲取，根据“权责相应”和税收“取之于民，用之于民”的原则，乡镇有从农村汲取资源的权力，为保证其权力的稳固实施，增强其合法性，同时也是基于政绩的考虑，也必然的会通过为农村提供更多的公共服务，使更多的农民受益，以得到农民的支持或更小的抵触。后农业税时代的到来，乡村基层政权再也没有让农民纳税的权力，也遏制了其借助于征税之名而搞各种名目的乱集资、乱摊派的现象，基层政权的财政也就不能依赖于从农民身上汲取资源，而是主要通过振兴乡镇工业获得新的财政来源，及依靠从上级政府取得更多的财政转移支付。但其所带来的一个后果却是，在乡镇工业不发达的地区，基层政权因为没有相应的财政支撑，而无力为农村地区提供公共产品和公共服务的供给，造成乡村道路毁损严重、农田水利设施年久失修、农村养老院的老人处境悲惨、地方财政更加紧张拮据等等。在广大财源严重不足的农村地区，似乎并不能出现李昌平所设想的“取消农业税后，乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款，乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致的可能性---向上级争取资源和优化配置本乡本土资源是乡镇政府和民众共同的基本目标。取消农业税后，汲取体制就没有了合法性和经济基础，乡镇政府有可能转向服务型政府”[x]的局面。

在广大的工业化不发达的农村地区，乡镇基层政权从农村汲取税收权力的退出，也造成其责任的缺位，原来由其承担的农村公共事务和公共事业建设因其财力的不足及其动力的缺乏而遭受被“抛弃”的境地。特别是在农村公民社会发育不足的情况下，更是导致农村公共服务的无人问津。

公共产品和公共服务具有非排他性的特点，任何主体提供的公共产品和公共服务，其他个体都可以享受“搭便车”的好处，因此，在一个理性化算计的社会，如果不能得到比其提供公共产品所付出的成本更多的收益(无论是名誉上的还是实际的经济利益)，则很少有人愿意做出这种牺牲。个人基于成本-收益的理性考虑没有提供公共产品和公共服务的激励，处于后农业税时代的乡村基层政权因其财力的不足也无法提供。村庄次级自治组织处于国家基层政权与乡村营利性部门之间，具有非营利性、自愿性和公益性，它形塑着其成员的公民意识，培养着村民的公共精神，在政府和市场提供村庄公共产品失灵的情况下，它以其公益性能够有效的弥补政府和市场的不足，为村民提供着公共服务。著名“三农”学者高战先生在江苏省新沂县窑湾镇搞的农村发展协会，为村民提供信息咨询和各种技能培训，在全国产生了极好的影响。安徽省宿州市桥区大营镇孙白村、韩佐村等村在修路过程中，农民自发组织成立了“修路委员会”，