王春光：对中国县乡行政机构改革的现实分析――以西部D县为研究个案

「标题注释」本研究是作者在与其他课题组成员在D 县所作的实地调查基础上写成的，因此，作者非常感谢课题组其他成员和当地有关人员的贡献。本文虽以D 县为分析对象，但并不是对D 县的一种挑剔，而是想借助于D 县的案例来透视当前中国行政结构存在的一些问题。

「作者简介」王春光，中国社会科学院社会学研究所研究员。北京100732

「内容提要」从上世纪80年代开始，为了适应社会主义市场经济建设，中国对行政结构进行了五次全国性的改革。但是，县乡行政机构改革并没有达到预期的效果，反而带来许多新问题。为什么多次改革并没有达到预期的效果呢？本文以西部D 县作为个案，以D 县近年来的行政机构改革情况为观照点，通过考察改革中县级行政结构的垂直关系和横向关系，来分析中国行政目前面临的许多现实困境，透视中国县乡行政机构改革中存在的问题以及可能的出路。

「关键词」县乡行政/改革/问题与出路

从上世纪80年代开始，为了适应社会主义市场经济建设，中国对全国行政结构进行了五次全国性的改革，但中国行政仍面临着许多现实困境：比如，一方面上级行政的政令得不到有效贯彻，另一方面上级行政对下级行政干预过度；一方面下级行政的信息难以上传，另一方面上级行政得不到准确的信息，以至于在上级行政看来非常完善的政策和制度设置却严重脱离现实，而下级的一些有效做法却得不到上级的支持；公众对行政的需求与行政向公众提供的服务也存在许多不一致性，有不少差距。这些困境都反映出中国行政体系在中国走向工业化、市场化、城市化和全球化的社会大转型中而出现的不适应性、不确定性。本文以西部D 县作为个案，企图从社会学角度，透视中国县乡行政机构改革中存在的问题以及可能的出路。

一、D 县的基本情况和本文的研究焦点

1.D县的基本情况

D 县地处西部山地与平原交界处，是一个工业欠发达、城市化水平比较低的县。

当前，该县领导认为，他们面临的最大挑战是，在区域差别越来越大的格局中如何迅速地改变落后的经济发展局面。但是，我们认为，该县具有同等挑战性的难题是，在经济还不够发达的情况下要解决社会转型和市场发展中出现的各种社会问题、公共管理和服务问题等。摆在D 县面前的是比以前更少政策选择的境况：与改革开放初期相比，仅仅“一靠政策、二靠机遇”，已经不行了。D 县已经没有了“减二免三”的税收优惠权力，也没有了大规模的土地征用审批权力，而周围各县市争相招商引资，竞争相当激烈。这显然是对D 县党政的重大考验。

欠发达县市的另一大劣势就在于行政能力弱，而要解决的社会问题、公共服务问题、基础设施问题则更多、更急迫。在调查过程中，我们看到，D 县不仅仅要解决工业化问题，还要解决向市场经济转变而出现的计划体制遗留问题（比如下岗职工的就业和社会保障问题），以及在推进工业化的过程中如何处理好各个阶层的利益关系、乡村社会向城市社会转变、农村社会现代化等问题。更概括地说，D 县站在工业化初期，而要面对许多前工业化时期和工业化中后期乃至后工业化时期碰到的社会、政治和经济问题。这进一步加重了该县行政的历史担子。

2.研究聚焦

正如一个人要挑得起重担，必须要有一副健壮的身板，在应对历史和社会挑战的时候，一个县的党政就如一个人的骨架，能否承受得起这样的挑战，十分关键。县级党政机构改革由此受到重视。本文的研究焦点不在于是否需要推进县级行政改革，而在于如何进行改革，当前的改革是朝着增强应对历史挑战的能力方向进行，还是相反？

需要指出的是，本文讨论的是大行政概念，不仅仅指政府系统的结构，而且还包括党的系统、人大和政协系统的结构。为什么要研究大的行政结构概念呢？因为中国还是一个总体性的行政社会（通常称为官本位社会），虽然党政有一定的分工，但是这种分工并不是很明确，县委、县政府、县人大和县政协等这些组织之间的关系以及它们各自内部的关系就构成了这里所说的行政结构。

任何行政结构具体地体现在垂直关系和横向关系两个层面。就中国全国的行政结构而言，D 县行政只是这个行政体系结构中的一环。同时，县行政又有其独立的行政结构、任务和功能，特别是内部也有着复杂的行政关系，即横向的行政结构。这里就是要以D 县的情况来深入地探讨这样的垂直和横向关系以及对行政运行的影响。

二、D 县行政机构在垂直关系中的处境

中国的行政结构体系是世界上最为复杂的，不仅部门多、人员庞大，而且行政层级多。美国的行政结构只有三个层级：联邦政府、州政府、县市；日本的行政分四个层级：中央政府、县、市、町或区。而中国则有七个层级：中央、省和直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县、乡镇，如果排除其中一些不具有隶属关系的层级，比如副省级市与地级市、副地级市与县之间不是隶属关系，也还有五个层级：中央、省和直辖市、副部级市和地级市，县级市和县、乡镇。D 县行政就置身于中国如此复杂的行政体系之中，它的构成和运行也就直接受制于这个体系。

1.县行政结构由谁设计？为谁而存在？

县行政是中国行政体系中最基层的行政层级，它们直接向社会提供各种公共服务。按道理，公众对社会管理和公共服务的需求应该是县、乡镇行政结构改革和设置的直接依据，但是，中国实行的是上级领导和决定下级、权力高度集中的行政运行模式，县、乡镇的行政结构设置和变动是由上级行政按照它们认为的需要决定的，在很大程度上还是为了满足上级行政的需求。

下级的行政资源基本上掌握在上级行政手里，并通过垂直对口的所谓“条块”方式配置，与此同时，上级的行政任务是通过层层行政实施的，如果在下级没有相应的行政部门，上级行政部门就很难开展行政活动，更难以完成任务。这两方面相互依存，决定了中国行政结构的垂直关系性质。在这样的垂直关系中，D 县行政机构处于行政资源和活动的最末端。这从行政机构设置和行政结构改革两方面得到明显的体现。

中国大行政体系由党、政、人大、政协四大部分组成，这四大部分在D 县和乡镇都有相应的对应设置（除了政协在乡镇没有对应设置外，但是D 县在乡镇也设立了政协小组），更加齐律的是每个部门内部的设置基本上也是从中央到县乃至乡镇统一设置。党中央有常委机构，D 县也有县委常委，中央有组织部、宣传部、统战部、纪律检查委员会等，D 县也有对应部门，乃至在乡镇也有相应的组织委员、宣传委员、统战委员和纪律检查委员与之相呼应。政府系统、人大系统和政协系统无不如此。

影响D 县行政结构设置的不仅来自中央行政，还来自省和上级市两级行政，特别是直接的上级行政对本级行政结构有更大的影响。比如D 县的上级市委和市政府最近几年在大力推行该市“城乡一体化”建设，要求下属各县市区建立常设机构负责这一工作，D 县为此设立了“城乡统筹局”，这是一个与其他行政序列局相并列的一个行政机构。

另一个说明上级行政左右D 县行政结构变化的是行政机构改革。从上世纪80年代初以来，中国先后发动了五次行政机构改革，其中没有一次是由下级行政发动的。D 县作为行政最末端，只能按照上级行政的改革要求进行行政结构的调整。

2004年，D 县上级市为了更好地适应农村税费取消后的行政管理要求，又发动了本市乡镇机构的改革。这虽不是一次全国性改革，但也不是县、乡镇发动的行政改革。该市对这次改革作了这样的设计：一是撤并乡镇和村，D 县将原来的28个乡镇合并为20个乡镇；二是乡镇行政人员编制裁减15％到20％，D 县采用了退休、提前退休、离岗待退、辞职等方式裁减人员；三是实行“乡财县管”和“村财乡镇管”；四是推进乡镇书记“公推直选”的人事制度改革试点工作，D县目前已经在5个乡镇进行了这样的试点。

由此可见，在县行政结构的设计和调整、改革过程中，县行政的声音和作用是很小的，当然更缺少民众的声音和影响。整个改革过程是：上级行政认为现行机构不适应现实需要了，因此作出改革决定。但是这现实需要究竟是谁的需要以及民众的需要怎样体现，仍然是一个问题。这一点从行政的公共资源配置和公共服务上也许能找到部分答案。

2.上、下行政层级在资源配置与公共服务中的一体化问题

改革开放以来，中国一直没有解决好行政一体化困境问题。在2001年和2004年行政改革以及有关行政结构的设置中，D 县按照上级行政的部署和要求去做，达到了一些所谓的预期目的，比如县政府工作部门由原来的35个精简为23个，裁减比例为34.3％，全县7个党委工作部门和23个政府工作部门的内设机构由原来的317个精简到241个，裁减比例24％；各部门的领导职数有了明确的设置和限制，不像过去副职过多，没有明确的限定；县级党政群机关共分流了719人，乡镇行政机构分流了868人。这样的改革力度不可谓不大。在其他国家不可能在如此短的时间内进行如此大幅度的机构调整和人员分流。这得益于上级行政权力的集中和强力推动，也得力于县级领导和各部门的努力。但是，问题也就出在这里。D 县的行政机构、人员虽然得到了裁减，但是职能没有作相应的调整，有关配套制度、政策和财政支持没有落实，伴随行政改革而来的许多问题也就得不到有效的解决。

2001年前，D 县的行政机构也是根据上级行政的要求设置的。通过改革，县级行政机构减少了12个，但是问题在于上级行政对县级行政的职能要求并没有减少，而且上级行政的机构设置还多于D 县。在高度集中的权力资源配置下，D 县一方面必须承担着上级行政指派的各种任务，没有相应的行政部门和人员去完成是不行的，另一方面失去了对口单位，也就意味着失去了上级行政的各种资源支持。为了确保机构改革的实现，同时也要完成上级的其他任务以及获取相应的资源，县级机构改革只能采取一些“变通”办法：一是一些行政单位“事业化”。D 县虽然减少了12个行政机构，但是并没有取消这些机构，而是整体转为事业单位，它们仍然承担着行政职能，比如统计局、科技局、物价局、矿务局、文体局、房管局、园林局等都改为事业单位，它们没有执法资格，只能接受政府授权执法。二是启用事业单位编制人员弥补公务员的短缺。改革后，虽然行政部门的公务员编制减少了，但是每个人的工作量不但没有减少，反而增大，特别是随着经济发展，随着城市化推进，行政事务越来越多，增大了公务员的工作量。有的部门只有官没有兵，有领导却没人干活。结果怎么办呢？普遍的做法是起用大量的事业单位人员，让他们承担着公务员的职责，正如事业单位承担行政执法职责一样。

行政机构改革的最主要目的是降低行政成本、提高行政效率。这里涉及人员分流和在岗人员问题。为了降低人员分流的难度，D 县在行政机构改革中主要采用买断工龄自谋职业、退休、辞职和离岗待退等方式。其中离岗待退是最主要的方式，也最受欢迎，凡是符合这个条件的人都提出了离岗待退的申请。D 县乡镇改革共分流了868人，其中600多人是采用离岗待退方式分流的。这一方式之所以受欢迎，是因为这些人不需要上班，仍然按月拿工资，他们还可以享受与在岗人员同等的工资增长幅度，一直到他们退休年龄，然后可以享受退休养老待遇。由于在岗人员减少了，分流人员留下的工作要在岗干部做，使后者的工作量倍增，而工资和其他报酬却没有增加。这种机构改革带来一系列的问题，不仅严重挫伤了在职人员的积极性，而且在行政支出上也得不偿失。某镇的财政所连会计也离岗待退，因此没有人负责会计工作，结果不得不重新将她聘请回来，每月工资600元，同时她仍然享受着离岗待退的待遇。

为什么会出现改革与预期不一致现象呢？这需要从行政职能上作进一步分析。我们需要思考的是，为什么要降低行政成本？要提高什么样的行政效率？如果对这些问题没有一个详细、具体的答案，就开始搞改革，则有可能适得其反。行政具有资源配置和提供公共服务两种职能，这两种职能的地位不同将决定行政运行效果，出现不同的运行模式：一种模式是资源配置决定公共服务的提供，通俗地说，那就是有多少人力、财力和权力，就办多少事情，这是一种量力而行的运行模式。再一种模式就是资源配置服务于公共服务的提供，只要现实对公共服务有需求，就给予足额的资源配置。第三种模式就是资源配置与公共服务的提供不相一致，甚至出现严重背离的现象。这三种模式既受经济发展水平的影响，也与制度设置有密切的关系。在经济不够发达、行政财力有限的情况下，