张新光：乡镇基层政府是推进我国决策科学化民主化的重要突破口

摘 要：乡镇在我国是一个相对独立的政治单元、经济单元、社会单元和文化单元。乡镇政府是整个国家权力结构中一个重要组成部分，是党和政府联系9亿多农民群众的桥梁和纽带，肩负着建设社会主义新农村的历史重任。乡镇政府的决策机制是指决策系统的结构和运行的原理，具体包括决策主体及其权力配置、决策的制定机制、决策的实施机制和决策监控机制等。它的基本特征是：决策主体具有多元性和主导性，决策内容具有综合性和无序性，决策制定和实施具有不确定性和政治风险性，决策监督机制具有封闭性和滞后性。在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇政府处在农村改革的最前哨，具有“春江水暖鸭先知”的信息优势；乡镇政府处在农村工作的第一线，是党和国家在农村各项工作的落脚点，是社会主义新农村建设的具体组织者、实施者和主力军；乡镇政府的决策直接面向广大农民群众，可以把决策的制定者、决策方案的选择者、决策实施效果的评价者、决策的最终受益者高度的统一起来，是推进我国决策科学化民主化的基础性环节和重要突破口。

关键词：乡镇政府；决策机制；科学化；民主化；实证研究

一、问题的提出

1987年10月，在党的十三大报告中首次提出了，“要实现决策的民主化、科学化和制度化”。2002年10月，在党的十六大报告中明确地提出了，“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制”。2004年9月，在党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中还提出了，“要建立决策责任追究制度，健全纠错改正机制”。2007年10月，在党的十七大报告中进一步提出了，“必须坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。迄今为止，我国在推进决策科学化民主化的道路上已经走过了20年的改革与探索路程。总的看，无论是在党和国家的宏观决策层面，还是在地方各级政府的中观决策和综观决策层面，科学决策和民主决策的水平和质量都有了明显的改善与提高。根据国务院法制办最新调查的结果显示，目前，全国大约有80%的市县建立了政府决策合法性审查制度，大约有超过70%的市县建立了政府决策公开听取群众意见制度和政府决策责任追究制度，大约有超过50%的市县建立了政府决策跟踪反馈和绩效评估制度[1]。这表明了，我国县一级政权中已经初步形成了公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的三位一体决策模式，并且逐步向规范化、制度化、法律化的轨道发展。

然而，乡镇基层政府作为我国国家权力结构体系中的一个重要组成部分，是党和政府联系亿万农民群众的重要桥梁和纽带，肩负着组织和带领9亿多农民建设社会主义新农村的重大历史使命。长期以来，人们总是习惯把它看作是上级政府的“传声筒”、“收发站”、“减压器”，而忽视其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应该具有也必须拥有自主决策和大胆决断的权力地位和重要作用。尤其是目前我国有不少的乡镇领导干部认为：“制定重大决策是上边的事情，下面的主要任务是贯彻执行”。于是，“他们一般喜欢‘硬的’，看得见、摸得着的东西，认为这才是实在的东西；而轻视‘软的’，看不见、摸不着的东西，认为那是虚无缥缈、可有可无的东西”[2](p523)。久而久之，乡镇一级政府逐渐退化成了一种忙于基层繁杂事务的“应酬政治”。从2006年1月1日起，全国统一取消农业税以后，各地掀起了大规模的“撤并乡镇”和以精简机构、分流人员、乡财县管为主要内容的乡镇机构改革运动，这样既造成了乡镇基层政府基本处于一种“有政无财”的尴尬处境，又带来了一个新的问题即“我国下一步的乡镇政府将会走向何方”。因此，近年来学术界相继提出了“撤销乡镇”，实行“县政、乡派、村治”，或者直接推行“乡镇自治”等等不同的改革主张，这不仅表明了人们对乡镇一级政府的地位、功能与作用认识不清，而且显示出了人们对乡镇一级政府到底是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在着严重分歧[3]。为此，本课题组通过对河南省新县沙窝镇自1992年至2002年的10年决策过程的长时段观察和系统分析，试图对目前我国乡镇一级政府的决策现状、问题、经验及其决策机制的基本特征等问题有一个清晰的认识。

二、乡镇政府决策机制的基本特征

我国现代的乡镇基层政权是一个完整而严密的地方行政管理组织系统，它不仅包括作为国家权力机关重要组成部分的乡镇人民代表大会和由它选举产生的权力执行机关乡镇人民政府，而且包括中国共产党在农村的基层组织和共青团、妇女、民兵等群众性团体组织。乡镇基层政府除了具备县市以上的政府组织所具有的共性特征如政治性、权威性、社会性、服务性、法制性等之外，还具有其自身的个性特点如群众性、综合性、直接性、执行性、集散性、务实性和终端性等。乡镇的基本功能主要包括三种：即资源聚集和整合功能、资源加工和转换功能和综合性能量的释放功能。大量的事实经验表明，“乡镇行政对农村经济社会发展正向作用的发挥，依赖于它拥有一种能有效地制定和实施政策，权威地治理乡村社会的行政机制，使乡镇政府成为能够统一组织和管理本行政区域内各项事务、职能健全的一级政权组织”[4]。而目前我国“是一个由中央、省、市、县、乡五级政府构成的行政体系，越是到了最低一级的乡镇政府时，其工作任务和考核目标会呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这样就使乡镇基层政府变成了一个主要面对上级、且以完成上级任务为主的附属性机构”[5]。总的看，目前我国乡镇一级政府基本处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，它大体上可以概括为“五多”：即中心工作多，专项任务多，考核指标多，检查评比多，“面子工程”花样多。事实上，“乡镇政府的行政决策主要是针对农村社会生活中出现的现象所做出的政策选择，其政策作用的范围具有区域性，其政策作用的对象具有特定性，其政策作用的时间具有限时性”[6]，因此“如何用人，如何理财，如何做事”是乡镇政府科学决策、执行有力、监督有效的三个必不可少的基本环节。特别是全国各地农村的地理环境、自然条件、民族特色、经济社会发展水平等千差万别，复杂多样，这就要求乡镇基层政府在制定具体的农村公共政策时应当保持一定的灵活性和变通性，而决不能套用固定的单一的决策模式。但由于上级组织对下级组织“包办代替决策”的现象十分普遍，尤其是县市两级政府长年牵着乡镇的鼻子转，这样就严重地影响和制约了乡镇基层政府科学决策水平和质量的提高。可以说，目前我国乡镇一级政府的决策水平总体上处于一种不断下降的趋势。下面，以河南省新县沙窝镇为例进行分析。

（一）沙窝镇的基本情况

河南省新县沙窝镇位于豫鄂两省4个县市（湖北麻城市和河南商城县、光山县、新县）的结合部，地处大别山区的腹心地带，是一个“八山一水一分田”的深山区乡镇。全镇总面积130平方公里，下辖14个行政村，281个村民组，388个自然村，7356户，29879人。1995年，该镇被原中共信阳地委、行署确定为“省际沿边开放开发综合改革试验区”；1998年，该镇又被河南省人民政府确定为“全省115个重点建设镇”之一；2000年，该镇还被中共河南省委、河南省人民政府授予“全省7个文明乡镇”之一。截止2006年底，沙窝镇GDP总值达到2.6亿元，地方财政收入510万元，农民人均纯收入3826元。沙窝镇经济社会发展水平，在全国34675个乡镇中居于中等，具有一定的代表性。

沙窝镇最大的特点是地理位置独特，区位优势明显，山区资源丰富，交通设施先进，具有建设中心小城镇，发展商品大流通的基本条件。沙窝镇自古为兵家必争之地，境内的白云山脉东西横亘，东岳山脉南北绵延，虎头关、木岭关、阴山关、土门关犹如四道天然屏障，扼住鄂豫皖三省通道的咽喉地带，具有“一夫当关，万夫莫开”的险峻地势。据史料记载，隋唐时期中央政府曾在这里设置“巡检司”，明清时期又设置“太平驿”，由此使沙窝成为公差过往、乡绅迎送的古栈道之一。到了清朝中叶，沙窝集市贸易已颇具规模，方圆数百里一直流传着“沙窝三大桩，土布、铁砂和神香”的美誉，素有“小汉口”之称，是鄂豫皖三省边区商贾云集的重要商埠之一。建国初期，沙窝集市贸易仍然十分活跃，一直是豫南大别山区最大的农副产品交易中心。之后，经过了农业合作化、人民公社化和“十年文革”等一系列政治运动的冲击和破坏，沙窝镇昔日人海如潮、车水马龙、生意兴隆的繁华景象突然不见了。直到改革开放初期，精明能干的沙窝人终于迎来了发展山区商品经济的大好机遇，他们以个体商业、运输专业户为主体，逐渐培育起了两个较大的农副产品购销网络：一个是中原地区最大的“兔毛交易市场”，一个是鄂豫皖三省边区最大的“淮米交易市场”，其辐射范围可以涵盖中部地区和东南沿海地区的10多个省市。为了把沙窝镇这个“活水码头”一直保持和发展下去，1984年3月，原中共信阳地委、行署最先把该镇确定为信阳地区小城镇建设综合改革的试点单位。但由于“沙窝大市场”一直处在“条条”与“块块”分割体制下的夹缝中生存，这里几乎变成了当地众多行政执法部门“利益博弈”的竞技场。1987年3月，新华社记者曾经专程到沙窝镇进行过一次的暗访，调查结果发现：在106国道沙窝集镇段100米的位置上，竟然设置了7个行政执法检查收费站。正是由于当时沙窝镇发展商品经济的外部环境不够宽松，因此由个体工商户苦心经营和培育起来的“兔毛交易市场”和“淮米交易市场”红火一阵子又销声匿迹了。从1985年到1992年的8年间，虽然上级组织给沙窝镇派下来4位党委书记和5位镇长（其中任职时间最长的不到3年，最短的只有8个月），但是这种“走马灯”式频繁调整乡镇领导班子的做法并未凑效。直到上世纪90年代初期，沙窝镇仍然处在一种“公路没有油，集镇没有楼，电视没有彩，电话没有声，店铺一开张，收费人员来了一大帮”（当地老百姓编造的民谣）的停滞状态。而恰在此时，与沙窝镇相距60公里的安徽省叶集镇小城镇建设搞得如火如荼，尤其是与沙窝镇一岭之隔的湖北省麻城市福田河镇小城镇建设发展势头强劲，基本上形成了一种“南北夹击”之势。因此在1992年春邓小平同志发表了“南巡谈话”之后，人民日报记者李长虹专程到鄂豫皖三省边界地区进行了实地调查，在《河南日报》上发表了《一桥之隔，两个天地》、《人往何处走》、《欲说发展几多愁》等一系列文章，这对河南政界引起了不小的震动。于是在1992年6月，中共新县县委经过反复研究，并上报原中共信阳地委同意，决定任命年仅28岁、时任县委政策研究室主任的张新光同志，担任沙窝镇党委书记兼人大主席。从此开始直到2001年12月，该同志在沙窝镇连续担任了4届党委书记（每届任期3年，其中第4届任期没有干满）。这样就为我们对中部地区一个乡镇10年的决策过程进行系统观察和研究提供了范例。

（二）乡镇政府决策机制的基本特征

乡镇政府决策机制是指，“乡镇政府决策系统的结构和运行的原理，它具体包括决策主体及其权力配置、决策的制定机制、决策的实施机制和决策监控机制等”[7]。那么，我国乡镇基层政府决策机制的基本特征主要表现在哪些方面呢？

1.乡镇政府决策主体具有多元性和主导性

1983年至1985年，我国实行政社分开、建立乡政府后的农村基层权力架构，是由乡镇党委、政府、经济联合社共同组成的“三驾马车”。而在乡镇以下，建立村民委员会和村民组，实行“村民自治”，由此形成了“乡政”与“村治”二元分治的新体制。但由于我国在人民公社时期长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列的历史遗留问题并没有得到根本解决，因而在“社改乡”工作结束以后“有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[8]（p83）。