周天勇 夏徐迁：什么样的体制才能保证我国的能源安全

摘要：本文在充分肯定当前我国能源战略的基础上，全面估测了我国石油天然气资源潜力，考察了巴西、印度、美国等国家发展石油天然气工业的经验，结论是我国具备掌握石油主动权和成为石油强国的潜力，而体制障碍才是我国油气产量近几年一直徘徊不前的真正原因，并提出了发展我国石油工业的体制构想。

关键词：能源；石油；油气资源；体制；石油安全

*此文章是保育钧和周天勇主持的"中国石油战略调整和体制改革"课题的一部分。

收稿日期：2006－10－20

作者简介：周天勇（1958-），男，青海民和人，博士，教授，副主任，北京科技大学博士生导师，主要从事社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、金融风险、城市经济、农业经济等方面的研究。

一、油气资源判断：我国具备成为石油强国的潜力

（一）油气资源整体探明率低，处于勘探早中期

目前，全国石油资源量为1072.7亿吨，已探明储量225.6亿吨，我国石油资源的平均探明率为38.9%，其中海洋石油资源量为246亿吨，占总量的22.9%，处于勘探中期阶段，远远低于世界平均探明率73%和美国的探明率75%的水平，石油资源主要分布在渤海湾、松辽、塔里木、鄂尔多斯、准噶尔5个重点盆地。中国天然气远景资源量为47万亿立方米，截至2004年已探明的天然气可采储量2.77万亿立方米，剩余天然气探明可采储量2.38万亿立方米，居世界第15位，天然气资源主要分布在塔里木、四川、鄂尔多斯、东海、柴达木5个重点盆地。中国天然气探明程度为19.7%，而世界平均探明率在60.5%左右，按照国际通用划分标准，中国天然气正处于勘探早期大气田储量快速发现阶段。因此我国油气资源的探明率很低，整体上处于勘探的早中期阶段。虽然，勘探难度逐渐增大，但并不意味着勘探意义小，世界石油工业发展历史经验证明，许多大型油田的发现都发生在勘探难度大的地区。隐蔽、复杂油气藏已成为勘探主要对象，地表及地质条件复杂的地区正成为石油勘探的重点目标区。总体而言，我国油气资源潜力前景十分可观。因此通过运用不断发展的石油勘探科学技术，迎难而上，向勘探条件恶劣的未探明地区进军，我国将很可能会获得一个又一个惊喜。

（二）西部有望成为战略接替区

我国西部地区石油天然气产量的增长将有利于中国陆上石油产量实现稳中有升，并对全国天然气的使用发挥重要作用。西部地区具有明显的油气资源优势，已成为我国重要的油气生产基地，发展西部石油工业是西部大开发的重要组成部分。西部主要含油气地区有塔里木盆地、准噶尔盆地、吐鲁番-哈密盆地、鄂尔多斯盆地、四川盆地和柴达木盆地。1996年以来，国家加大了西部地区油气资源的开发力度，西部油气工业增长速度加快，石油天然气产量占全国的比重显著提高。西部油气当量产量已由1990年的1623万吨猛增到2005年的7228万吨。根据专家预测，西部地区石油资源总量为236亿吨，占全国石油资源量的25%；天然气总资源量24万亿立方米，占全国天然气资源量的63%.尽管资源丰富，但勘探开采程度较低。到2000年底，西部地区石油资源探明程度仅为17%，天然气资源探明程度只有8%，勘探开发潜力很大，发展石油天然气工业前景极为广阔。

（三）海洋油气资源潜力巨大

我国海域辽阔，跨越热带、亚热带和温带，大陆海岸线长达18000多公里，海洋石油资源丰富，目前，我国海域共有油气资源量351-404亿吨石油当量。争取在海域油气勘探上有新突破，是破解我国石油困局的一把钥匙。我国的海洋油气资源主要集中在渤海和南海地区。经过初步勘探作业以后认为，中国渤海湾盆地可能拥有205亿吨的石油储量，其中90亿吨的石油储量已得到证实而剩余的115亿吨石油储量仍需要做进一步的勘探作业来确认。南海油气资源可开发价值超过20万亿元人民币。南海开采前景广阔，有第二个"中东"的美称。南海北部的"可燃冰"储量达到我国陆上石油总量的1/2左右。到目前为止，越南、菲律宾、马来西亚、新加坡等周边国家都在南海开采石油，他们已经在南沙海域钻井1000多口，发现含油气构造200多个和油气田180个，年采石油量超过5000万吨，早已形成了事实上的"开发热".1981-2002年，越南从南沙海域的油田中开采了1亿吨石油、15亿多立方米的天然气，获利250亿美元，南海石油已成为越南国民经济的第一大支柱产业。

而对中国而言，在南沙海域的开发则完全是空白。

（四）海相地层油气资源前景可观

近年来，中国海相领域的油气勘探取得了战略意义的突破，已在塔里木盆地、四川盆地和鄂尔多斯盆地取得一系列重大成果。其中，在新疆塔里木盆地发现中国最大的海相油田――塔河油田，探明地质储量6.75亿吨。此外，西藏高原羌塘盆地仍然是中国陆上油气勘探程度最低的大型盆地。在盆地中部的烃源岩烃类相态良好，处于成熟阶段，是寻找轻质油的有利地区。在羌塘盆地南部已发现长约100公里的古油藏带，这直接表明了西藏高原海相含油气盆地曾经有过大规模油气生成和聚集过程。这些成果证明我国海相底层的油气资源前景可观。总体说来，我国滇、黔、桂、鄂、湘、苏等南方地区，古生界海相地层分布面积大，约150万平方公里，碳酸盐沉积巨厚，虽已进行了大量的石油地质普查工作，但除四川盆地外尚未取得根本突破，油气勘探的空间非常大，应该进一步加大对海相碳酸盐岩地层油气调查评价力度，对理论创新和勘探技术加以发展，指导海相碳酸盐岩地层油气勘探实践，以期实现在油气勘探领域更大的突破。我国海相地层具有良好的勘探前景，海相层系是我国油气资源战略接替的重要领域。可以说陆相找油使我们成为石油大国，而海相找油将使我国成为石油强国。

（五）东部老油田大有潜力可挖

虽然东部老油田由于已进入高含水、高采出阶段，综合含水率高于80%，平均采出程度大于65%，原油产量呈递减趋势，开发难度越来越大，稳产难度不断加大，开采工艺要求越来越高，但是，只要坚定进一步勘探的信息，转变观念，注重创新，克服各项技术难题，必须加强地质、油藏、采油工艺和工程技术等多专业的协同和配合，东部老油田的勘探潜力依然很大。"十五"期间，胜利油田正是坚持"勘探是重中之重"的地位不动摇，按照"立足老区，加快新区，强化天然气勘探，实现稳定发展"的工作方针，油气并举，陆海并进，内外兼顾，从而保持了济阳老区旺盛的勘探发展活力，在新区和海外也获得了长足的进展。华北油田通过精细勘探、滚动勘探等方法，实现了较好的效益。大港油田通过赵东项目的成功运作，推动了滩海的油气勘探和开发。冀东油田勇于应用成熟的技术，实现了储量的快速增长。事实证明，尽管东部老油田开发难度大，但新思路和新技术将给东部油田带来新的机遇和希望。

（六）"低品味"油气资源储量丰富

"低品位"油气资源，是指在当前勘探水平下，经分析和评估而定低渗透、低丰度和低开采的油田或"废弃油井".截至2003年底，中国探明的石油储量中，以低渗透油层以及重油、稠油为主"低品位"油田的占了50.9%.其中大约有40亿吨没有动用，约占累计探明储量的1/5.根据有关专家推算，这些储量如果动用一半，5年之内增加2000万吨的年生产能力完全没有问题――相当于中国石化集团2004年原油产量的1/2多，全国原油年产量的近1/8，2005年进口总量的1/6.按照国际原油60美元/桶的价格，2000万吨原油大约价值80多亿美元。而低品位油田的开采约在30美元/桶以上就可赚钱，少进口2000万吨原油可以为国家节约外汇40多亿美元。

二、国际经验：良好的体制是加快石油工业发展的关键

世界石油工业150年的发展历史中，有许多经验值得我国借鉴，本文选择了与我国国情和国土资源相似的巴西、印度作为重点考察对象，此外，还分析了对我国借鉴意义很大的美国和加拿大的石油工业发展模式。

（一）巴西

巴西原来是一个贫油国，陆地上石油储藏量非常少，长期以来80%的石油都依赖进口，两次石油危机使巴西经济遭到重创，一度迫使巴西爆发债务危机。但是，20世纪80年代至今，巴西石油产量增长了十几倍，实现了石油自给，为巴西经济稳定和安全提供了保障，到2010年，石油自给将得到进一步巩固，届时巴西将日产原油230万桶，而全国日均消费量则为200万桶（参见图1）。巴西石油工业的成功模式，除了有技术创新的原因，更多的是因为体制的成功转变。

数据来源：BP Statistical Review ofWorld Energy ，June ，2006.

在1995年以前，巴西也一直采取国家石油公司――巴西石油公司垄断经营的做法，巴西石油公司不仅参与石油政策的制定、执行，还统管巴西石油的勘探、开发、生产、运输及企业的经营管理，是巴西政府政企合一的国营企业。1995年巴西政府进行石油体制改革，取消了有关公司独家垄断石油勘探开发的地位，强化了政府管理部门的建设，同时对私营资本和外国石油公司逐步开放了勘探开发业务。在1997年巴西政府颁布第9478号法令，将石油管理实行政企分开，在巴西矿业能源部增设巴西国家石油管理局，负责巴西石油政策的制定和行业监督管理。巴西石油公司按照市场经济规律实行企业自主经营。该法令的宣布，进一步打破了巴西石油由巴西石油公司一统天下的局面，巴西石油公司的子公司可以与本国或外国企业合资，外国石油公司陆续进入巴西。

巴西石油、天然气勘探、开采和生产全部权利归巴西联邦政府，具体委托全国石油管理局管理。

石油、天然气勘探、开发生产活动应依法通过准予特许合同和招标进行。巴西石油管理局对新油田的勘探开发和生产一律采取招标的方式，巴西石油公司与其他公司均可参加竞标，全国石油管理局划定招标地区并与中标企业签定准予特许合同。特许合同要求勘探的费用和风险由中标企业承担，一旦勘探成功，必须在划定的地区内生产，开采出的产品产权归特许获得者，但必须支付特许使用费及法律和合同规定的有关费用。此外，勘探成功后，特许获得者必须征得全国石油管理局批准，方可开发和制定生产计划。矿区特许使用费自每个油田开始商业生产之日起，每月以巴西货币按石油天然气生产的10%支付。

虽然巴西的油气资源勘探和开发向市场放开了，但作为国有企业的巴西石油公司在全国石油工业中依然占有绝对大的市场份额，地位不仅没有削弱，反而增强了。在美国《财富》杂志2005年评选的"全球最大五百家公司"排行榜中，巴西石油企业名排第125位，较1995年231位上升106位。

（二）印度

直到20世纪90年代，印度的油气勘探活动都不景气，探井数量不多，也无重大油气发现，产量增幅不大，但石油消费量却高速增长，供需缺口逐步扩大。为此，印度政府一方面着力调整能源结构，另一方面进行石油工业管理体制和上游市场化改革，并在石油安全战略上确立了立足国内、开拓国际、增加石油储备和节约石油资源的方针，尝试通过加大国内油气勘探和开采力度以减少对进口石油的依赖，并取得了初步成效。

在体制方面，印度对能源部门进行了全面的改革，以加强政府对能源部门的领导和提高效率，建立一个公平、自由的能源市场环境，吸引国有、私人和海外资本投资于印度的能源工业。为统一规划国家的能源发展，印度政府决定建立一个由电力部、煤炭部、石油天然气部、原子能部和计划委员会等部委组成的最高能源委员会，协调能源供需各方以及它们之间的目标，并使得国家的能源政策得以有效贯彻。此外，印度还成立了两个监管部门，分别监管上游和下游，监管机构的职责是促进公平竞争以保护消费者权益。

在市场化方面，从1993年起，印度政府逐年向私营和合资企业开放油气勘探区域，并通过招标方式鼓励国内外油气公司参与印度的勘探开发。1997年推出了新勘探许可证政策，在该政策下，允许包括外国投资者的私人企业进入长期以来由印度国有公司垄断的油气勘探领域。1999年，政府对勘探许可证政策进行了修订，按照国际财务和合同标准确立油气勘探生产合同，主要基于以下两个准则：一是提供可与世界上最好条款相比，更具吸引力的条款；二是提供公平的竞争场所。此外，印度政府也正在积极采取措施吸引外国公司带来新的技术来提高印度油田的回收率水平。