范今朝：中国行政区划变更的现状与面临的问题

1949年以来中国的行政区划多有变动。1990年代至今，随着改革的进程和城市化的推动，行政区划变更成为政府、学界和民间共同关注的一个热点问题。近年来，对行政区划的争论和设计曾在社会上多次引起较大的震荡，而实施中的区划调整措施也引发过社会骚动，甚至酿成大规模“群体性”事件。[1]

2004年初，主管行政区划的民政部区划地名司司长戴均良接受香港《文汇报》记者专访时提出了中国行政区划变更的总体思路，“缩省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。[2] 此言既出，“一石激起千层浪”，媒体不断炒作，各种传言也不断出现（如猜测某某市要直辖等，先后见诸公开报导的有深圳、青岛、大连、南京、广州、武汉、郑州等[3]），各省民政部门也开始筹划本地行政区划的调整规划[4]。此议造成干部、民众心态不稳，民政部有关官员受到很大压力，于是官方开始不断降低调门。是年5月，戴均良多次公开澄清。[5]

行政区划本来只是一种为便于地方治理而设定的地理分区，一旦划定或形成，就应尽可能保持稳定。中国历史上王朝稳定时期如此，西方各主要国家也是如此。区划体系本身与各地的政治经济利益虽有关系，但毕竟较为间接。为何行政区划问题在当代中国有特殊的敏感性？在当代中国，它不仅是某种区域的划分，不只是对某种地方历史、文化、人群的承认，更与相应的干部级别、地方权力、资源支配等挂钩。本文所要探讨的问题是：为什么当代中国的行政区划会频繁变动，又为何引起如此大的争论和震动？为什么诸多行政区划的变更产生了愈来愈多的问题？本文先将中国行政区划的基本发展过程作一介绍；然后评述1979年以来行政区划方面的主要措施及其存在问题和争论；最后提出个人对这一问题的思考和见解。

一、中国行政区划的变动与现状

1949年以后，中国的行政区划变动相当频繁，到1954年10月行政区划才基本定型。“文革”期间行政区划无大变动，但各级权力机构改称“革命委员会”。1979年以后，各级“革命委员会”改称人民政府[6]；撤销了“人民公社”，复称为乡或镇；“地区”不再作为省与县之间的一级政权机构，而是作为省府的派出机关，称行政公署。这些做法为1982年宪法所确认。其后，在改革开放的过程中，行政区划调整变更频繁，出现了大规模的“整县改市”、“撤地设市”和“市管县”等举措，变化的动因多出于经济考虑和政府主导型城市化的需要。笔者曾以浙江省为例论述过这一过程。该省1983年至1985年撤销了地区建制，实行市（地级市）管县（县级市）体制；1985年到1992年又从“切块设市”变为“整县改市”，市建制迅速增加，县建制大幅度减少；1992年到2001年，都市的区政府直辖范围扩大，撤县（市）设区，市辖区数量增多，市区的范围大大扩张；从2001年开始，撤并乡、镇，增设“街道”，扩大镇域范围，培育中心镇，乡数量显著减少。[7] 全国行政区划变动的趋势基本与此类同，只是东部地区进展快（如地区已全部改为地级市），西部省区则限于人口规模、自然条件和经济发展水平，还未全部实施。

按照1982年《宪法》第一章第30、31条的规定[8]，中国的行政区划体系应该是三级制，局部实行四级制，但现实中实际上存在着五级甚至实质上的六级。依官方统计，至2004年底，中国有34个省级单位（4直辖市、23省、5自治区、2特别行政区）、333个地级单位（283地级市、17地区、30自治州、3盟）、2,862个县级单位（852市辖区、374县级市、1,464县、117自治县、49旗、3自治旗、2特区、1林区）、43,255个乡级单位（19,892镇、16,130乡、277苏木、1,126民族乡、1民族苏木、5,829“街道”）；此外，在部分省区还有20个区公所。[9] 再加上具有政区性质的行政村和城市社区的居民委员会[10]，行政层级达6级之多。这还不包括大量的准政区（如经济开发区、旅游度假区、风景名胜区、自然保护区等）及附加于正式政区之上的多样的行政层级（如副省级市、副地级市、副县级镇等）。称中国当代的行政区划体系为世界上最复杂的政区形态，当不为过。

二、当前行政区划存在的问题

首先，在基层政区层面，国民待遇问题（即城乡同等待遇）及居民（聚落）自治问题尚未解决。政区格局及其权力的空间配置方式本来应该致力于维护公民（国民）的基本政治经济文化权利，这涉及到城、乡之间的平等地位、居民的同等国民待遇问题。然而，1949年以后中国实行的是高度集权的体制，政府管得太多、太死，国家权力过于强大，导致个人的、群体的、社团的权利被压抑，基层没有自主权。在这种背景下，中国又选择了一条以城市（大中城市聚落）剥夺乡村（小的、分散的、相对无权和弱势的乡村聚落）的城市化发展之路，为了维系这一发展策略，就形成了城乡分割的体制，由此又产生了基层政区管理体制的城乡差异和城乡居民的差别国民待遇。另一方面，尽管法律上[11]承认社区自治，如乡村以行政村为单位的村民自治和城市以社区为单位的居民自治，但实际上基层自治受到上级政府的多重行政干预和约束，无法真正实现。事实上这种真正意义上的自治的实现，有赖于公民个人的、集体的、乃至聚落的、地方的政治经济权利的法律保障。

1980年代以来学界和行政部门围绕着行政区划的调整变动作了很多讨论，其出发点基本上都是为了节省管理成本、改善治理。然而，由于各级地方官员的政绩观有偏差，唯上级、唯城市、唯经济是从，很少考虑民间和社会诉求，于是许多初衷良好的改革措施在现实中扭曲、变形，乃至走到反面。

中国现行行政区划的管理层次多而乱，管理范围小且差异悬殊[12]，由此导致的行政机构叠床架屋、行政权力过分集中、行政人员臃肿扯皮等弊端有目共睹。以2004年为例，平均1个省级行政区管辖10.7个地级行政区（市、自治州、地区、盟），1个地级行政区管辖8.6个县级行政区，1个县级行政区管辖15.1个乡级行政区。“由于管理幅度小，必然层次重叠，人浮于事，为了有事做就会事无巨细地统管起来[13]”。如果只是减少政府层次、扩大管辖范围，而不削减和下放政府权力，并不能从根本上解决问题，机构早晚还会膨胀。因此，减少层次、扩大幅度，必须同时伴随着政府和国家政治体制的改革。

在各级行政层级上，地级政区和乡级政区的问题尤为突出。从法律上看，地级政区本应是省级政府机构的派出机构，但1980年代中期以来采取的（地级）市管县、（县级）市方式却把“地区”实体化了。这种地级市管理县和县级市的行政设置不仅没有法律依据，而且造成了经济利益、行政管理以及城乡关系方面的种种矛盾。[14] 乡级政区的问题则是国家权力过分深入到基层社区，导致基层政府机构及其工作人员过于庞大，农民的供养负担太重。[15] 显然，取消地级政区以及乡镇政区的社区化（实现居民自治，政府只设立较小规模的监督机构和上级政区的派出机构），是两条行政改革的可行途径。在此基础上，可以适当在省（区）层级增设直辖市，适当扩并县级政区，从而理顺中国的政区体系。

另外，“整县改市”、“撤县（市）设区”也存在着一系列争论。“整县改市”有利于扩大城市腹地，便于市政建设征地，便于城乡统一规划、协调发展、互相促进补充。“整县改市”后，市的辖区内农村人口过多，农业和农村工作得不到足够的重视。“撤县改区”是1990年代以来（尤其在近期）为了加速大城市发展而兴起的一种政区调整浪潮。在这种模式影响下，市辖区制度发生了重大变化，也出现许多问题，如市辖区的设置模式和命名不规范、缺乏统一标准，区界模糊、政区重叠或管辖真空，现行区界不符合城市发展和布局的变化。[16]

三、关于行政区划改革的构想

笔者认为，针对中国行政区划存在的问题，可以将政区改革的目标概括为分权体制（准联邦制）、聚落自治和都市善治。在省市级政区，应借鉴一些联邦制的经验和做法，切实给地方相当大的自主权，形成有联邦制成分的单一制和制度化的分权体制，将中央与地方关系明晰化、法律化。基层政区的聚落自治得到官方和学界的一致认可，更有一些基本的法律支撑，可按照人口聚居所形成的聚落，实行聚落中居民（城市聚落中的市民和乡村聚落中的村民）的自治（即西方“市”制的最初含义），先在村（已实行）、乡和镇的层面推行自治[17]，待时机成熟、政治体制改革到位，再逐步向高层聚落推进。政府对都市地区（指Urbanized Area）、尤其是大都市区（指中等城市、尤其是大、特大城市地区Metropolitan Area）的管理体制改革（包括行政区划调整），一向关注。城市型政区的改革既可满足各级政府的发展取向和目标（主要在经济层面），又可以经济的发展来减缓和抵消行政区划调整所必须付出的成本和代价而达到改革和理顺政区体系（如增设直辖市以分省等）目的，并最终完成前述如聚落自治的政治诉求。因此，城市型政区的改革可以成为推进行政区划改革的着手点和突破口。当然，都市地区的政区形式和管理方式，必须有所变化。关于都市地区管理的理念和追求，从国外经验和学界研究成果来看，笔者将之概括为定位于达到“都市善治”的目标，即在都市地区的这一中层政区的改革过程中，必须以政府为主导，发生从“统治”（government）到“善治”（good governance）的变迁，并形成多样的政区形式。

从中国当代的实践来看，市领导县体制失败了，而“整县改市”的矛盾不太尖锐，这说明，在权力配置方式没有重大变化的条件下，城市政区及其管理体制的改革不可能完全照搬西方国家都市地区自下而上形成联合政府的体制。现阶段，一方面要认同“善治”的理念和目标，并审慎进行政治体制改革，以逐渐改变权力配置方面的弊端；另一方面，为达到加速城市化的发展诉求，又必须在现有权力配置格局之下寻求最合适的政区形态和管理体制。笔者认为，应区分发展时段和改革进程，来确定都市地区的政区体系；在当前的城市发展阶段和权力配置格局之下，对于明显形成或将要形成的都市地区，可采取合并或兼并方式，利用政府的力量来加速中心城市的发展（当然，其范围要适当），即目前所采取的“撤县（市）设区”模式；随着城市化的稳定以及权力配置格局的变化，再通过协商、合作方式解决区域发展问题。西方国家之所以形成了比较发达的协商、合作机制，实在是有部分迫不得已的成分在内，因为西方国家（尤其是美国）城市权力（地方自治政府）较强大，合并或兼并的实施，其阻力很大（成本太高）；但城市发展面临的共同问题又必须解决，故只能多在开展协作方面致力（效率难免降低）。相对而言，单纯就管理效率而言，一个统一的、对内部具有绝对权威的都市地区（城市）政府，更可以有效地解决都市发展所面临的问题。

行政区划的改革与政治体制改革一样，不可能一蹴而就，也没有绝对理想的政区状态；在国家权力配置趋于合理、中央与地方、政府与社会的权力得到合理划分及其有效保障的条件下，行政区划的调整就不再是一件会引起很大震荡的事。笔者认为，可以考虑以下阶段性任务。

第一阶段：以“都市治理”为主要目标，适当分省（设直辖都市区）、扩市（设省辖都市区）、并镇（设县辖市），基本取消中层政区（包括撤销大部分“地区”和部分“自治州”（个别边远地区保留），废除“市管县”体制，形成主体的省、县、乡三级制（回归1982年《宪法》的规定）；同时在都市区取消复合制（指取消市领导县体制，如有必要，则要么设地区，要么设自治州），建立等级制（设区的市，即地级市；不设区的市，即县级市；不设街道的市，即县辖市）；形成多种市和多种市内部政区体制。如大都市区采取撤县（市）设区模式，形成合理范围；内部重划市辖区，形成双层治理模式。

第二阶段：发展“聚落自治”，从村、居自治上升至乡、镇自治（近期）、县辖市（可直接称“城”）自治（远期）；形成县级政区之下的不同规模的聚落自治体（城、镇、乡），基层政区社区化、民治化（上级政区有派出机关监督，即二元权力配置）；县级政区及其以上的“市”尝试名称改革，作为不同类型的中、高层政区，避免与基层的聚落型政区的“市”混淆，或者直接称基层的县辖市为“城”。

第三阶段：形成“分权体制”，先以某些联邦制思路处理特别地区问题（如香港、澳门特别行政区），