王绍光：从经济政策到社会政策：中国公共政策格局的历史性转变

「摘要」从1978年开始到九十年代中期，中国政府坚持“效率优先，兼顾公平”的改革方向，施政重点放在经济政策上，旨在加速经济发展。可以说，在这一时期，中国只有经济政策，没有社会政策。进入新世纪，面对越来越多且越来越严重的社会问题和社会矛盾，中国政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来，并将更多的资源投入社会政策领域。可以说，中国的公共政策格局正在出现从偏重经济政策到重视社会政策的转变过程。本文试图从中国社会政治经济转型的大背景下来解释中国公共政策在新世纪之初出现的从经济政策到社会政策的格局改变。本文认为，中国社会矛盾的凸现是出现这种转变的社会经济背景，政府财政汲取能力的增强为这种转变提供了财政基础和必要条件，而中国公共政策议程设置模式的改变则为这一转变提供了内在的动因。

「关键词」经济政策；社会政策；汲取能力；公共政策格局；议程设置

从1978年开始到九十年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。自九十年代末期，中国的社会问题和社会矛盾越来越多，也越来越严重。在这种大背景下，中国政府的政策导向出现松动，在坚持“效率优先”的同时，公平的到了更有力的“兼顾”。到2004年召开十六届四中全会时，执政党最终放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法。与此相适应，中国政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来，并将更多的资源投入社会政策领域。可以说，中国的公共政策格局正在出现从偏重经济政策到重视社会政策的转变过程。这是一个历史性的跨越。为什么中国的公共政策在新世纪之初出现了从经济政策到社会政策这样的改变呢？本文试图从中国社会政治经济的转型中寻求答案。本文认为，中国社会矛盾的凸现是出现这种转变的社会经济背景，政府财政汲取能力的增强为这种转变提供了财政基础和必要条件，而中国公共政策议程设置模式的改变则为这一转变提供了内在的动因。

一、中国社会矛盾的凸现

从1978年开始到九十年代中期，可以说，中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。在八十年代，不仅政府忽略了公平问题，普通民众对这个问题也不太重视。原因有三：第一，改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。第二，在整个八十年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制，农民的生产积极性空前高涨，他们的收入水平也迅速上升。结果，城乡差距和地区差距双双下滑。第三，直到九十年代初，中国的改革是种全赢游戏（win-win game）。所有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。在这种情况下，既便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大，只要差距不是过大，人们还可以接受。

进入九十年代，情况开始发生变化。如果说八十年代的改革还是全赢游戏的话，九十年代的改革越来越像一种“零和游戏”（Zero-sum game ）：亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到1992年，城乡差距和地区差距已超过1978年的水平。此后，这两类差距更是急剧扩大，尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升，达到了前所未有的程度。与此同时，城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。到九十年代中期，中国的总体基尼系数应已上升到0.45的高度。按照国际通行的标准，已达到严重不平等的地步。

更为严重的是，九十年代中期以后，正规部门（指国有单位和城镇集体单位）就业人数大幅度下降。此前的1978～1995年间，中国正规部门职工人数一直呈上升态势，累计净增就业人数4560万人。但此后趋向骤转：2004年全国国有单位在岗职工数比1995年减少了3908万人，下降了37.8%；城镇集体单位减少了2698万人，下降了76%.两者合计减少6606万人，下降了47.5%（国家统计局，2005：44）。在人类历史上，也许还没有过一个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正规部门的就业人口。随着大量人员下岗失业，城市贫困问题开始凸现出来。

在农村，九十年代后期粮食和其它各类农产品都出现供过于求的情况。“谷贱伤农”，由此造成农民收入总体增长缓慢。在相当多的地区，农民收入不是增长，而是下滑。与此同时，长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步加剧，多如牛毛的苛捐杂税压得广大中部农村居民透不过气来，激化了农民与政府之间的矛盾。

以上问题是在中国经济快速增长的背景下出现的。从1979年到2005年二十六年间，中国国内生产总值年均增长9%以上。这么大的经济体能连续这么多年保持高速增长，在人类历史上还没有过先例。2005年中国的国内生产总值已经达到182321亿元，人均近14000元，大大超过了当年邓小平设定的人均八百美元的小康标准（刘铮、何雨欣，2006）。为什么在综合国力大大增强的同时，会出现如此严重的不平等问题呢？机械地坚持“效率优先”大概是一个重要原因。不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来。但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”（中央文献研究室，1998：311）。他还警告过，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”（中央文献研究室，1998：453）。

到九十年代末期，出乱子的迹象越来越多。在这种大背景下，中国政府的政策导向出现松动，在坚持“效率优先”的同时，开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的“兼顾”只是说说而已，这时的“兼顾”终于有了些实质内容（王绍光，2004a ）。到2004年召开十六届四中全会时，执政党最终放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法。

社会矛盾的凸现是出现社会政策的背景，它只能说明，社会政策迟早会出现，但不能解释为什么社会政策出现在新世纪之初。社会政策不是政府表表态就算数的，每项社会政策都需要雄厚的财政资金支撑。没有财政资金支撑的社会政策不过是空中楼阁而已。另外还有一个因素，那就是政治学里通常讲政策的“惯性”，政策的“路径依赖”问题。从经济政策到社会政策的历史性跨越决不是几个领导人拍拍脑瓜就能完成的，它必然涉及政治体制方面的深刻变化。因此，为了理解这个历史性的跨越，我们需要考察中国政府的汲取能力与政策过程发生了什么样的变化。

二、政府财政汲取能力的加强

在新世纪里，为什么中国政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来呢？这首先是因为财政体制的变革大大提高了国家的汲取能力，使得政府有可能将更多的资源投入这个领域。从八十年代初开始，中国政府的汲取能力一路下滑，到九十年代初已跌入谷底。不要说支撑社会政策，当时连维持国防、治安和政府日常运作的经费都严重不足，到了政治上十分危险的地步。（王绍光、胡鞍钢，1993）有鉴于此，中国政府不得不在1994年对财政体制作出重大调整。回顾过去十年，很明显分税制取得了巨大的、超乎预料的成功。图一表明，1994年以来，政府的综合财政收入（这里定义为预算内收入、预算外收入与社保基金收入之和）飞速增长，在短短十年中从不足8000亿猛增至近37000亿，翻了近五倍。

图二描绘了综合财政收支占GDP 比重的变化。在1978－1995年间，这两个比重从30-40%跌至16－17%.1994年财政体制变革见效后，情况迅速改善。到2004年底，这两个比重回升到27%左右。2005年，全国财政收入超过30000亿（谢登科，2005），社保基金收入接近7000亿（崔清新，2006），预算外收入估计在5000亿左右，三者相加约42000亿，约相当于GDP 的30％，又上了一个新台阶。另外，据财政部企业财务快报统计，2005年，全国国有企业实现利润9047.2亿元（李丽辉，2006）。如果平均分红率是50%（OECD国家的股份公司平均分红率是50%），那就会给国家财政带来4500亿元额外收入，是一个相当可观的数字。虽然与很多发达国家和东欧转型国家比，中国财政收入占GDP 的比重还不算高，但至少与一般发展中国家相比已表现不俗。

如果说九十年代中国政府未能在社会政策方面有所作为是因为“巧媳妇难为无米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的问题已大致解决了，为社会政策的出现奠定了财力基础。

图一：财政收入与社保基金收入的增长速度（亿元）(暂缺)

数据来源：国家统计局，《中国统计摘要，2005》，北京：中国统计出版社，2005年，第68－69，192页。2004年的预算外收入和支出是估计数。

图二：综合财政收支占GDP 的比重(暂缺)

数据来源：国家统计局，《中国统计摘要，2005》，北京：中国统计出版社，2005年，第68－69，192页。2004年的预算外收入和支出是估计数。

三、公共政策议程设置模式

不过，汲取能力的提高只是社会政策出现的必要条件，不是充分条件。社会政策的出现，还有赖于政策导向的变化。如果“效率优先”的政策导向不转变，政府完全可能把增长的财政收入投放到发展经济的项目上去，而不是用到与民生相关领域。因此，我们需要从公共政策议程设置的角度去探讨中国政策导向变化的内在动因。

表一：议程设置的模式

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不作出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些事情被提上议事日程，而另一些问题却被排斥在外？这些便是研究议程设置要解答的问题。依据议程提出者的身份与民众参与的程度，我们可以区分出六种议程设置的模式（见表一）。过去，在中国，议程设置主要采取前五种模式，即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式；只是到了最近几年第六种模式外压模式－才浮现出来。[①]社会政策的出现在很大程度上是议程设置模式转变的产物。

与其它五种模式相比，外压模式有以下几个特点。

第一，只有在初始阶段，外压模式里的议题倡导者是可以确定的。随着议题影响力的扩大、议题支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辩，他们的身份已变得越来越模糊。这时的关键是议题的民意基础到底有多宽厚，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众”（attentive public），一部分是一般大众（general public）。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公共议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议题的支持有助于防止议题滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的；一般大众很少长期、执着地卷入某项争议。正是因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公共议程最可能变为正式议程（Roger W.Cobband Charles D.Elder，1975：107-108）。

第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，否则压力便无从产生。而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公共议程，如果它最终得以进入政策议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其它模式长。

第三，由于前两个特点的存在，研究者往往很难准确地断定外力究竟通过什么方式最终影响了议程的设置。他们所能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。

上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件”（focusing events ），引起社会普遍的关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它的发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益可能产生潜在的伤害。