马骏：中国预算改革的政治学：成就与困惑

摘要：文章从政治学的角度分析中国预算改革。研究发现，中国预算改革政治学包含着一个“预算改革的政治困惑”。一方面，预算改革的确在改变着政治过程，另一方面，政治过程的核心部分似乎不是纯粹的预算改革所能改变的，恰恰相反，预算改革的推进需要对中国政治过程的某些部分进行改革。

关键词：预算改革；政治学；改变

自从著名公共预算专家瓦尔达沃夫斯基提出预算改革的政治涵义（Wildavasky ，1961）与预算改革的政治学（Wildavasky，1988）这一命题以来，预算改革的政治学一直是公共预算研究中非常重要的一个研究领域。本文在这些文献的基础上，根据中国公共预算改革的经验，对这一问题进行思考。本文首先发展出一个预算改革政治学的分析枢架。然后，运用这个分析框架来解读中国预算改革，并提出本文的研究问题。在此基础上，结合2003年以来在5个省和4个市的调研，本文分析了预算改革对权力结构和决策方式的影响，并提出一个“中国预算改革的政治困惑”

一、预算改革政治学：一个分析框架

任何预算改革的产生都是因为对现有的预算过程和结果感到不满意，因此，都希望通过对预算过程进行改革来实现期望的预算结果。不少研究者和改革者都倾向于将预算改革看成一个纯粹的技术性改革，从而将预算改革的重点放在对预算机器进行修修补补。然而，公共预算的本质是政治，“预算是政治的一个次系统”。正如瓦尔达沃夫斯基（1961）指出的，一方面，预算改革是有政治涵义的，另一方面，如果预算改革不能相应地影响政治过程。预算改革是很难实现其目标的。在评论美国20世纪50年代以来出现的各种预算改革时，瓦尔达沃夫斯基指出，这些改革都没有瞄准正确的目标：“如果目前的预算过程或对或错地被认为是不令人满意的，那么，我们必须改变预算只是其反映之一的政治体制的某些方面。那种认为我们可以在不改变影响力分布的情况下在预算上带来巨大改变的想法是毫无意义的……预算与政治体制非常复杂地联系在一起。所以，迄今为止，影响预算最显著的方式是引人根本性的政治变化……如果不能同时影响政治过程，是不可能在预算过程上进行重大改变的。”在瓦尔达沃夫斯基（wildavoky ，1961，1988）的这些经典研究的基础上，参照中国预算改革的特点，本文发展了一个预算改革政治学的分析框架（图l ）。这个分析框架包括3方面的内容：（l）预算改革引起的权力结构方面的变化；（2）预算改革引起的决策方式的变化；（3）预算改革引起的预算结果的变化。

图l 预算改革政治学的分析框架

（一）权力结构的改变。一个基本的问题是，预算改革是否带来了权力结构的变化。在不同的预算体系中，权力结构是不同的。预算改革经常会涉及到权力结构的改变。在预算体制比较成熟的国家，预算权力结构一般相对稳定。预算改革可能并不总是会引起权力结构的变化。然而，即使在这些国家，在某些情况下，预算改革也需要对权力结构的某些方面进行改革。对于那些基本的顶算制度仍然非常不完善的国家，预算改革面临的一个基本任务通常是如何在各个预算参与者之问分配或重新分配权力与责任。因此，这些国家的预算改革通常会涉及权力结构上的变化，甚至是权力结构的重构。预算权力结构主要包括4方面的内容：（l ）公民和利益团体是否可以方便地进人预算过程？（2）如何在议会和政府之间分配预算权力？（3）如何在政府内部分配预算权力？（4）如何在议会内部分配预算权力？不同的权力结构具有不同的政治涵义。首先，不同的权力结构将会对预算过程产生不同的影响。在不同的权力结构下，预算参与者之间的权力关系是不同的，预算信息的流动方向也是不同的，最后形成的预算过程也是不同的。其次，权力结构为预算参与者的行动提供了一个基本的行动框架，从而会对预算决策者的决策行为产生影响。

（二）决策方式的改变。预算改革政治学最关注的是，预算改革是否带来了决策方式的改变。从根本上看，这是判断预算改革是否成功的标准。如果做到了这一点，就可以说预算改革成功了。如果预算改革之后，虽然新的预算过程已经开始运作，但是，几乎所有（或核心）的预算参与者仍然像预算改革以前那样做出决策，那么，显而易见的结论就只能是，预算改革没有成功。正如瓦尔达沃夫斯基（Wildavasky，1988）所说的：“如果到最后结果模式仍然和以前完全一样，那么，对预算机器打主意是毫无意义的。相反地，除非导致不同类型的决策，而且，如果做到了这一点，政治力量的游戏必然被改变，否则，预算改革的合理性就是没有依据的。”

预算改革者通常都希望通过重构预算制度来影响预算参与者在资金分配中的决策方式。具体地，通过在预算结构、程序和规则上进行改革来实施这种影响。预算结构涉及预算过程中各个参与者之间的权力与责任分配形式。如前所说的，权力结构的改变可能对预算参与者的决策方式产生影响。同样地，预算程序的改变也会影响决策方式。例如，自上而下和自下而卜的预算程序就会对预算参与者的决策模式产生不同的影响。在前者，预算编制是以贯彻政府首脑的政策意图为核心的，部门在编制预算时就必须充分考虑政府首脑的战略意图或政策意图。而在后者，预算编制是以部门利益为基础的，部门可以更多地考虑自己部门的工作重点甚至部门利益。在程序方面影响最大的可能是具体的预算编制模式的选择，在过去几十年中，已经涌现了绩效预算、计划――项目预算、零基预算和新绩效预算等理性预算改革。这些预算改革都希望通过改革预算编制模式来改变预算决策者的决策方式。最后，预算改革一般都会设计新的“游戏规则”来约束和规范预算参与者的决策，例如预算报表格式、科目体系、项目管理规则等。当然，不同的权力结构和预算程序本身也包含了不同的决策规则。然而，正如过去几十年的预算改革表明的，尽管改变决策方式是最关键的，但也是最困难的川。

（三）预算结果的改变。长期以来，一个极其流行的信念就是，预算过程决定顶算结果。预算改革者都相信，只要有一设计良好的预算过程，就可以得到预期的预算结果。在这种理念下，人们都坚信，“如果预算程序是合理的，那么其结果也是正确的”。对于现代公共预算来说，一种值得期望的预算结果是什么呢？我们可以结合财政责任（financial accountability）来回答这个问题。最早的财政责任是确保君主的财富安全。但是，随着以议会的政治控制为核心的财政责任机制产生，加之在20世纪进行了一次又一次的理性顶算改革之后，现代公共预算的财政责任已经发展为，有效率地配置资源以实现社会希望实现的绩效目标。

自20世纪50年代以来，以美国为首的发达国家一直不断对预算过程尤其是预算资金分配过程进行改革，来改进资源配置效率。但是，这些改革都没有取得完全的成功。同样地，在过去的几十年中，联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际机构一直都在帮助发展中国家改革它们的预算过程，以实现预期的预算结果。然而，这些改革也收效甚微，预算改革未能实现预期的预算结果，关键的原因是，预算改革并未真正地改变预算过程中的权力分配，也未能从根本上改变预算过程中预算参与者的决策模式。对此，在分析美国预算改革时，瓦尔达沃夫斯基（Wildavasky，1988）已非常清楚地阐述。如果预算过程中的权力结构依旧，预算参与者的决策行为依旧，那么，预算改革实际就不可能真正地改变预算过程，则难免出现“结果模式仍然和以前完全一样”的结局。

本文将运用这个分析框架来对分析中国的预算改革。不过，本文主要集中在预算过程中的权力结构与决策行为来分析中国预算改革。这主要是因为：（l）预算结果的改变主要取决于是否能够改变预算过程中的权力结构和决策行为；（2）目前无法获得分析预算结果是否改变所需要的数据。

二、理解中国预算改革：预算改革政治学的角度

从1949年建国到1978年经济改革是中央计划占统治地位的时期。在这一时期，资源的配置是由中央计划决定的，预算只不过是计划的反映。虽然计划经济对于经济绩效的负面影响已经广为人知，但是，从维护财经纪律和支出控制的角度来看，这种计划主导的资源配置体制却有一定的优势。1978年启动的市场导向的经济改革逐渐地瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。从1978年到1999年进行预算改革的这一段时期，虽然传统的计划体制已经开始衰落，但是，这。时期财政改革主要集中在财政收人方面，并没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。在这一时期，中国预算体制具有凯顿（caiden ，1988）L .J所说的“前预算时代”的特征，既在政府内部缺乏集中的行政控制，又缺乏立法机构对政府预算的政治控制。在政府内部，预算权力结构极度“碎片化”。除财政部门之外，还存在其他拥有资金分配权的准预算机构，例如计划部门和科技部门等。同时，由于预算外财政盛行，各个部门都控制着，一部分自由支配的预算外资金。在预算执行中，实行一种分散的财政管理体制，致使财政部门无法监督、控制各个部门的支出行为。这些都使得在政府内部缺乏集中的行政控制。从政府与人大的关系看，尽管1982年《宪法》和1994年《预算法》都明确规定了人大的预算审查和监督职能，但是，由于没有在预算体制方面进行相应的改革，人大的预算监督职能实际上没有得到落实。

1999年，中国启动了预算改革。这一改革的目标是重新构造预算编制和执行过程，主要包括：（l）部门预算改革，即强调政府预算以部门为基础进行编制，部门的预算必须包括它所有的收人和支出等。（2）国库集中收付体制改革，即建立一个以单一帐户为核心的集中型国库管理体制。（3）政府采购，即建立一个集中而且透明的政府采购体制。总的来说，这一改革将建立起一种“控制取向”的预算体系。一方面，在政府内部建立集中的行政控制。首先，通过部门预算改革将资金的分配权集中到财政部门，并将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”，对各个部门进行预算控制。，其次，通过国库体制改革和政府采购改革使得财政部门能够在预算执行中对各个部门的支出行为施加“外部控制”。另一方面，由于部门预算改革使得政府提交给人大的预算报告包括了比原来更加详细的预算信息，因此，它将有助于人大对政府预算从外部进行政治控制。不过，目前中国预算改革的重点主要是在政府内部加强行政控制而不是立法机构对政府预算的政治控制。

从预算改革政治学的角度来看，1999年以来的预算改革实质上也是希望通过重构权力结构和改变决策方式来实现预期的预算结果。一方面，部门预算改革、国库改革和政府采购就是要重构财政部门和各个部门之间的权力结构，将财政部门转变成一个真正的核心预算机构，同时，部门预算改革也为改变政府与人大之间的权力结构创造了条件。另一方面，这些改革都希望通过规范预算过程中参与者的决策方式来实现预期的预算结果，从这个角度出发，中国预算改革的政治学就必须回答以下两个问题：（l）预算改革以来，在宏观政治结构层面，是否出现了权力结构的改变，改变到什么程度？（2）预算决策者的决策力式是否出现了改变？改变到什么程度？

三、变化中的预算权力结构

预算改革以来，中国预算体制的权力结构出现了一些变化。一方面，在政府内部财政部门和各个支出部门之间的关系逐渐制度化和规范化，