胡扬：《国务院信访条例》的基本精神及其反思

内容摘要：本文在对1995年和2005年颁布的《国务院信访条例》进行比较研究的基础上，结合10年来河南省信访制度改革的实践，总结了新《国务院信访条例》的基本精神，反思了其可能存在的问题，在此基础上探讨了《河南省信访条例》修订的基本方向。

关键词：《国务院信访条例》、《河南省信访条例》、基本精神、基本方向

一、《国务院信访条例》的基本精神

2005年1月17日，国务院总理温家宝签署国务院第431号令，颁布了新修订的《国务院信访条例》（下简称新信访条例）。新信访条例的颁布，标志着我国信访制度改革已经全面启动，河南省信访条例的修订工作也即将提上日程。

在"属地管理、分级负责，谁主管、谁负责"原则指导下，新信访条例明确了信访机构的独立地位，规范了信访机构的职能，体现了信访工作的权威性；开辟了新的信访形式，拓宽了信访渠道，提出了建立和公开政府信访信息系统，体现了信访工作的开放性；完善信访工作程序，加强"双向规范"和"双向追究"，推进了"依法治访"，体现了信访工作的法制化；完善了信访制度系统，建立了信访工作的长效机制，体现了信访工作的科学化。

（一）明确信访机构的独立地位，规范信访机构的职能，体现信访工作的权威性

在前期的信访制度改革大争论中，出现了两种不同倾向的改革意见：一是强化信访机构的职能，以国家信访局研究室张彭发为代表，二是弱化信访机构职能甚至是取消信访机构，以中国社会科学院于建嵘博士为代表。新信访条例综合各方面的政治考虑，选择了规范信访行为、加强信访机构职能的渐进主义改革思路。

新信访条例第六条规定："县级以上各级人民政府应当确立信访工作机构；……县级以上各级人民政府信访机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。"并明确规定了政府信访机构的六项基本职责，其中包括受理、交办、转送信访人提出的信访事项的权力、承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项的权力，协调处理重要信访事项的权力，督促检查信访事项处理的权力，调查、研究、分析信访情况，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议的权力，对本级人民政府其他工作部门和下级信政府信访机构的信访工作进行指导权等。

为加强信访机构的职能，新信访条例还列出专门条款，对信访机构的督办权、建议处分权等进行了详细规定。新信访条例第三十六条规定了信访工作机构督办权的具体情形："无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项；未按规定反馈办理结果的，未按规定程序办理的，办理信访事项推诿、敷衍的，不执行信访处理意见的和其他需要督办的情形。"第三十八条规定："县级以上的各级人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有权处理的行政机关提出给予行政处分的建议。"

新信访条例在规范政府信访工作机构职能的基础上，进一步明确了信访工作机构具有对重大信访事项的协调办理权，对政府其他工作部门在信访事项的办理具有督查、督办、建议处分权等，增强了信访工作机构的职能，体现了信访工作的独立性和权威性。

(二)拓宽信访渠道，建立信访信息系统，体现信访工作的开放性

近年来，随着各种不同的信访问题的产生，原有的信访渠道已经无法满足日益增长的信访量的需求；另一方面，由于信访问题是一个地区一定时期各种社会矛盾的综合反映，在错误政绩观的导向下，有些地方政府往往不愿意公开信访工作信息，导致了信访工作的封闭性，进一步阻塞了现有的信访渠道，因此，拓宽信访渠道，公开信访工作信息，不仅体现了信访工作的开放性，而且还显示了各级政府面对和解决各种社会矛盾的勇气和信心，是检验了各级党政部门执政能力的重要标准之一。

新信访条例第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、县级以上各级人民政府工作部门反映提出建议、意见或者投诉请求的活动。新增加了电子邮件、传真等新的信访形式，进一步拓宽了信访渠道。

为畅通信访渠道，实现信访工作的开放性，新信访条例规定，各级人民政府及其工作部门，应本着为信访人提供便利的原则，"向社会公布信访工作机构的通信地址、电子邮箱、投诉电话、信访接待时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等。"县、乡镇人民政府应建立行政机关负责人的信访接待日制度，并明确提出"县级以上政府及其工作部门的负责人或其指定人员，可以就信访人反映的突出的问题应到居民居住地与信访人面谈沟通。"

建立政府信访信息系统，是拓宽信访渠道、开放信访工作信息的重要举措之一。新信访条例规定，"县级以上的地方人民政府，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府的信访信息网络实现互联互通。"县级以上各级人民政府信访工作机构或有关部门，应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以通过信访信息网络查询其提出的投诉请求的办理情况等。

为了加强基层信访工作，增加信访工作的开放性，新信访条例第十三条规定，设区市、县两级人民政府可以根据实际工作需要，组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求，建立起政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制，并在新条例第三十一条对信访听证制度进行了进一步明确。

(三)完善信访程序，加强"双向规范"和"双向追究"，体现信访工作的法制化

完善信访工作程序，加强"双向规范"和"双向追究"，是实现"依法信访"的基本途径，因此也成为新信访条例的最重要内容。新信访条例进一步明确了信访人提出信访事项、信访工作机构及其人员受理、交办、转送信访事项、行政机关在办理信访事项的行为规范及其法律责任，删去了可能引起歧视和打击信访人的条款，充分体现了信访工作的法制化精神。

新信访条例第三章是关于信访人提出信访事项的程序性规定，其中一个重要内容是规定了"信访事项已经办理或者正在办理的，信访人向受理、办理机关的上级行政机关再提出同一信访事项的，该上级行政机关不予受理。"第四章是关于信访工作机关受理、交办、转送信访事项的规定，明确提出了属于人大及其常委会、人民法院、人民检察院职责范围的信访事项，应当分别向有关单位提出，其中一个重要内容是规定，"对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理"；第五章是关于行政机关办理、信访工作机关协调、督办信访事项办理的规定，其中一个重要内容是提出了信访事项的办理、复查、复核三级程序，并明确规定"信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，行政机关不再受理。"

在信访人的权力义务和法律责任规定方面，新信访条例第二条明确了信访人具有建议、意见或投诉请求的权力，规定信访人的投诉请求必须采用实名信访制，信访人必须对信访内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人，特别需要指出的是在新信访条例第二十条中，第一次明确规定信访人在信访活动中违法的六种的具体情形，并在新条例第四十七条、四十八条中，明确规定了信访人违法相应的法律责任。

在信访工作机构及其工作人员的权力义务和法律责任方面，新信访条例明确提出了建立健全信访工作责任制，首次提出了"各级人民政府应当把信访工作绩效纳入公务员考核体系"；为保护信访人的正当权益，新信访条例还把原条例中关于"任何组织和个人不得打击报复信访人"的一般性条款，上升为新信访条例的总则；新信访条例中还规定，信访工作机构及其人员应当严格按照信访程序受理信访事项，不得推诿、敷衍和拖延，不得将信访人的检举、揭发材料透漏或转给被检举、揭发的人员和单位等等，并在第六章第四十一至四十六条中，对行政机关工作人员及其负责人相应的法律责任进行了详细的规定。

(四)完善信访制度建设，建立信访工作长效机制，体现信访工作的科学化

制度创新是推进行政可持续发展的重要环节。新信访条例在总结各级政府信访制度改革成功经验的基础上，强调了建立和健全信访工作责任制、领导接待制度、领导阅信制度、领导责任追究制度，首次明确提出了建立信访工作联席会议制度、信访工作绩效的公务员考核制度、信访信息系统制度和信访听证制度等等，进一步完善了信访制度系统，建立了信访工作的长效机制，体现了信访工作的科学化。

新信访条例第五条是关于领导阅信制度、领导接待日制度的规定，"各级人民政府、县级以上人民政府工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。"新信访条例第十条还进一步提出了信访工作接待日制度，并提出明确了针对信访人反对的突出问题，县级以上的人民政府及其工作部门负责人或者其指定人员，到居民所在地与信访人见面沟通，也即信访工作的"下访"制度。

新信访条例第七条明确提出建立信访工作责任制和信访工作公务员考核制度的规定，"各级人民政府应当建立信访工作责任制，对信访中的失职、渎职行为，要严格按照有关法律、行政法规和本条例规定，追究有关人员的责任，并在一定范围内予以通报。各级人民政府应当把信访工作绩效纳入公务员考核体系。"

新信访条例明确提出了建立信访工作的联席会议制度、矛盾排除制度等。"县级以上的各级人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排除调处机制等方式，即使化解矛盾和纠纷。"

新信访条例对信访听证制度进行了明确，"对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证，听证应当公开，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。"

二、对《国务院信访条例》的反思

新信访条例的颁布，对推动我国信访制度改革有着重要的意义，然而，由于《国务院信访条例》性质上只是一个国务院法规，只对政府信访工作范围内的信访事项具有约束力，又由于信访问题的广泛性和复杂性，很多信访事项涉及到党委、立法、行政和司法等许多领域，信访工作程序与其他法定程序之间的关系都需要进一步理清，因此，无论是从理论上还是在实践上，新颁布的《国务院信访条例》都还存在着一定的困难，主要表现在：

（一）在信访机构职能方面，信访工作机构的横向和纵向的协调、监督职能在实践上无法得到保障

信访机关具有双重职能，既要受理、交办、转送信访事项，同时还要对信访事项进行协调和监督的职能，而协调、监督职能是信访工作机关独立性和权威性的根本保障。然而，无论是从纵向上还是横向上，信访工作机关的协调权、监督权的实施都存在着困难。

从横向上看，新信访条例明确规定了政府信访工作受理信访事项的范围，并明确提出属于人大及其常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人大及其常委会、人民法院、人民检察院提出，这种规定从形式上界定了不同性质国家机关信访工作职责界限，然而，由于新信访条例并没有对涉及多个国家机关信访事项的受理、交办、转送、协调和监督权等做出明确规定，信访工作机构对此类信访事项的横向的协调和监督职能也将无法实施，这种现象不仅可能导致了同一信访事项同时向多个部门提出和受理的重复信访现象，而且不同性质的信访工作机关在此类信访事项受理和办理上的相互推诿、敷衍和拖延现象也将依然存在。

从纵向上看，虽然新信访条例中明确规定政府信访工作机关具有协调处理重大信访事项的权力，但并没有明确规定重要信访事项的具体情形，从而容易导致信访工作机构在行使协调权时，往往会发生权力越位和不到位的现象；另一方面，新信访条例虽然规定了政府信访机构督办的信访事项的具体情形，但对政府信访工作机构督办权实施的一个重要手段--建议处分权的规定却相对含糊，只规定信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延和弄虚作假造成严重后果的信访工作人员，可以向有权处理的行政机关提出行政处分的建议，而没有明确规定造成严重后果的具体情形，