李新华：现阶段中国信访制度创新的问题与改革取向

1993年以来，中国社会遭遇了建国以来的第三次信访洪峰，信访量连续11年呈持续上升趋势，信访问题已经成为影响改革、发展、稳定的一个重要的社会问题和政治问题，中国信访改革已经走到了制度变迁的关口，新修改的《国务院信访条例》即将出台。

2003年，中国社会科学院于建嵘博士向中央提交了《信访的制度缺失和政治后果》的调查报告，指出了当前中国社会信访问题的严重性和信访制度改革的紧迫性，引起了中央高层领导对信访问题的高度重视。

于建嵘等人认为，中国现有的信访制度作为历史产物已经无法适应当前的形势，"目前信访制度的最大问题是功能错位，信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色，但现在却成为老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。"并建议"撤消各部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作。"

于建嵘等人的观点一提出就引起了激烈的争议。批评者认为，中国信访制度长期存在的根本原因在于它与中国国情和民间传统之间存在契合，有中国特色的信访制度，是各级政府密切联系人民群众的渠道，是公民行使政治参与和行政监督等权利的政治制度形式之一。然而，建国以来，信访机构一直是政府部门的一个办事机构，充任领导的秘书角色，这种状况制约了其应有功能的发挥。因此，中国信访制度改革不应该是取消信访机构，而是应该赋予信访机构以独立性和权威性，加强信访机构的权力和职能。

取消信访机构还是加强信访机构职能的争论，其核心问题依然停留在对信访组织形式层面的讨论，争论双方虽然也涉及到了信访制度改革的层面，但没有能够深入到现有信访制度系统内部，没有涉及到对信访组织与信访制度安排的相关关系分析，因此，争论双方都难以提出一套完整的、具有可操作性的信访制度改革方案。

组织形式与制度系统相辅相成，组织本身作为一种制度安排，是与制度系统及其功能相适应的，组织也会制定出一系列的制度、规则等，来保证其功能的实现。因此，当前中国信访制度改革的关键，并不在于强化还是弱化信访组织的地位和权力，而是要在中央政府宏观信访制度的导向下，充分发挥地方政府信访制度创新的主体作用，从调适和整合多元信访组织与现有信访制度系统的关系入手，立足中国社会的历史和现实，探寻中国信访制度改革的路径和模式。

第一，整合信访组织形式，加强信访机构职能权力，形成"大信访"格局

面临日益严重的信访问题，作为政府办事机构的信访部门，由于其自身权力的不足，造成了其解决信访问题的能力不足，又由于各种不同信访机构之间的职能和权力界限不清，造成了相互推诿、敷衍和拖延等现象，限制了信访组织在解决信访问题上协调功能的发挥。因此，增强信访机构的职能，提高其协调解决信访问题的能力，是当前中国信访制度改革的现实选择。然而，信访机构职能的增强，也必须与信访组织机构自身的协调能力相一致，必须建立在对现有信访组织及其功能进行整合的基础上。只有通过划分中央和地方各级信访机构之间的权力和责任界限，理清中央和地方各级信访组织之间的职责和权力关系，增强各种信访组织之间的协调和沟通能力，才能真正形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的"大信访"格局。

第二，立足中国国情，加强信访制度建设，推动中国特色的信访制度改革

中国政治体制改革的成功经验表明，信访制度改革必须立足于中国的历史和现实，把完善制度建设作为深化改革的基本途径。近些年来，各级地方政府充分发挥在信访制度创新中的主导作用，推出了领导责任制度、责任追究制度、绩效考核制度、联席会议制度、信访听证制度等一系列行之有效的制度形式。然而，由于缺乏对现有信访制度的系统分析，缺乏对信访制度实施的各种现实条件分析，造成不同信访制度之间的相互掣肘、信访制度的功能错位等一系列问题，致使有些好的制度并不能发挥应有的功能，有些制度甚至还成为诱发新的信访问题的因素，阻碍了信访工作的深入开展。因此，当前地方政府的信访制度改革，必须要在中央宏观政策的指导下，通过对现有信访制度的系统分析，继续完善和加强现有的、行之有效的信访制度形式，消除造成信访制度相互掣肘、信访制度功能错位等的消极因素，建立起一个完善的、相互协调的信访制度系统，依靠加强信访制度建设，推进中国特色的信访制度改革。

第三、建立政府信访信息网络，加强基层信访工作，畅通民众信访渠道

一个畅通的民意表达渠道是信访制度实施的基础。在当前各级地方政府信访制度创新的实践中，很多制度形式如三级信访例会制度、领导接待日制度、领导下访制度等都是围绕着拓宽信访渠道而产生的。然而，现有的信访渠道依然无法满足日益增长的信访量的需求。因此，一方面，要在继续畅通现有的各种信访渠道的同时，运用现代化的信息手段，不断开辟出新的信访渠道，建立信访工作信息网络。要向社会公布信访机构的通讯地址、电子邮箱、投诉电话、传真和信访接待时间等，并通过建立全国和地方各级政府信访信息系统，方便信访人查询信访事项的处理、进展和结果，加强各级政府之间信访信息的沟通；另一方面，要继续加强基层信访工作，加强基层信访网络建设，继续推行有助于把信访问题消化在基层的好制度形式，提高基层解决信访问题的能力，形成方便、及时和畅通信访渠道，提高各级政府解决信访问题的能力和效率。

第四、坚持依法行政，加强"双向规范"，推进依法治访

以法治访是"依法治国"方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是我国信访制度改革的基本方向。在当前中国信访制度改革的实践中，信访的法律法规不够健全和完善，部分信访人依法信访观念淡薄，信访工作人员法律素质不高等因素，已经成为影响我国信访制度改革的重要因素。因此，必须进一步健全和完善信访法律法规，加大信访执法的力度。一方面要加强信访行政监督能力，明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，以及违反法律所应承担的法律责任，另一方面也要明确信访主体的权力和义务关系，明确信访主体违反法律的具体责任，进一步加强"双向规范"。同时，要建立信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序，完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制，把信访制度改革纳入法制化建设的道路，推进中国依法治访的进程。（作者为中共河南省委副秘书长）