海闻：台湾战后的经济发展和农业政策的转变

来美多年，对战后台湾经济的发展早有所闻所识，但一直没有机会认真研究一下。这次有幸访问台湾，实地考察台湾的经济，听台湾经济学家及政府官员的介绍，对台湾经济发展的过程以及相应政策的变化有了进一步的了解。战后台湾经济发展的成功，不仅使台湾人民生活水平大幅度提高并成为一个新兴的工业化地区，也为其他发展中国家和地区（包括中国大陆）的经济发展提供了许多有益的经验和教训。尤其是台湾的农业生产和贸易，在整个经济起飞发展过程中经历了不同的阶段，起了不同的作用。台湾的农产品生产和贸易政策也几经变化。在短短四十年中，从典型的发展中国家的对农产品压价征税的“压挤”政策转变为只有在发达国家才普遍存在的以保证农民收入为主要目标的“保护”政策。这种农业政策转变是与台湾战后经济起飞有密切联系的。认真研究台湾农业与工业发展的关系，研究不同时期农业政策的目标与结果，对于大陆不断调整其农业政策以适应正在出现的经济起飞是有益的。

一、农业生产和贸易在台湾经济起飞中的作用以及五、六十年代台湾的农业政策

台湾战后的经济发展应该从1952年算起。在此之前，台湾的经济主要是恢复和稳定，农业政策也主要围绕这一目标。但在此阶段开始进行的土地改革，却为不久以后出现的农业迅速增长以及六十年代出现的工业经济起飞奠定了非常重要的基础。首先，通过土改第一阶段的“三七五”减租，佃农收益增加，生产积极性大大提高，促进了农业生产的发展。土改第二阶段的“公地放领”和第三阶段的“耕者有其田”，又使得许多佃农成了自耕农，成为土地的主人。农民受到激励，更努力劳动，资本投入也增加，结果是农业生产大幅增长，保证了粮食供应，减缓了战后人口骤增和通货膨胀的压力，创造了一个起飞前所需的政策经济稳定的环境。其次，土改的结果使台湾原有的地权结构和土地经营规模发生了很大的变化。台湾农业从少数地主（11.7％）占有大多数土地（56.0％）的租佃式经营变成了以自耕农为主的独立分散经营。台湾自耕农占农户的比例由1948年的26.3％上升为1953年的51.8％和1959 年的81％。耕种规模相应缩小，生产决策更分散化。一个地权平均并由耕者拥有，小规模经营的“自耕农”农业结构开始形成。这种生产结构有利于政府对农产品供销和价格的影响和控制，有利于政府通过政策对农业生产和贸易进行引导，也有利于政府向农民征收赋税。第三，这种小模独立经营的自耕农经济使得台湾农业更加能够适应市场的变化。自耕农不需再听从地主的安排，而是根据市场的需求和收益多少来决定生产。由于决策自由，转产就方便。当六十年代台湾传统的稻米蔗糖的生产出口无利可图时，许多农户就很快转移到养猪业和鲜蘑芦笋的生产和出口上，当鲜蘑、芦笋的出口受到限制时，台湾农民又转到新产品上。因此，土地改革后形成的新的地权制度和经营方式，一方面提高了农民生产的积极性和经营的灵活性，促进了农业生产的发展，另一方面又使得政府能够更有效地“压挤”农业，把农业创造的剩余用以发展工业。土地改革的结果，使台湾农业能够更大限度地发挥为工业发展提供原料，资本，人力以及市场的作用。

土地改革之后，台湾经济发展的目标是：以农业培养工业。这一时期农业政策的重点，是“压挤”农业帮助工业。具体做法包括：

直接或间接地向农民征税在五十至六十年代，台湾政府以实物形式（例如稻谷和小麦等）征收各种农业赋税。 1962年以前，政府每年平均征收稻谷8 万吨，以后增至14万吨（约占年产量的4 －5 ％）。另外，在当时实行的 “肥料换谷”制下，农民差不多要以低于市场20％的谷子去换政府统售的肥料，这也等于交纳了巨额的实物税。另一方面，政府又以控制国内市场和对外贸易压低农产品价格的方法向农民间接征税。一直到1969年，台湾农民出售大米的价格都远低于国际市场价格，最低时只有国际价格的61％。这种价格的差距实际是一种变相的税收，虽然这种“税收”不一定是政府直接所得，而是转移给了其他部门的消费者，但对农民来说，仍是一种“压挤”和“盘剥”。

促使农业资本向工业转移政府以挤压农业培养工业的另一个措施是促使农业资本向工业转移。在土改中向地主征收土地，而支付中的30％是工业企业的股票，这种做法既不过分损害地主的利益，避免了社会政治冲突，又有利于工业的发展。此外，通过工农产品的价格差异造成资本收益的差别，促使资本向工业转移。实施这些政策的结果是，从1950－1969年间，农业部门外流资本达43.4亿新台币元，净增资本才10亿元左右，只有同期工业资本净增值（293.4 ）的3 ％。

在压挤盘剥农业以发展工业这一点上，台湾与战后很多落后国家企图实现工业化时的做法没有多大差别。但是为什么许多国家至今没有实现工业化的目标而台湾却能成功地通过压挤农业使工业发展，成为新兴的工业化地区呢？其中的重要原因之一是台湾政府在发展工业时并不只是一味地盘剥农业。台湾在压挤盘剥农业的同时，也十分注意发展农业，使其有东西可“压挤”，有剩余可“盘剥”。这一时期的农业生产和贸易政策，除了压挤农业的一面，还有促进农业发展，增加农业剩余的一面。

台湾农业之所以能在解决人民粮食问题以后仍有剩余去支持工业的发展，主要是靠两个方面的努力：技术改造和出口赚汇。技术改造使得农业生产力大大提高，为工业化提供资金和劳力；出口赚汇则支持了先进技术设备和工业原料的进口，为建立自己的工业准备了重要条件。

技术改造，增加农业剩余台湾政府在促进农业技术改造方面是起了很大和作用。维持了二十年的肥料换谷制度，在一定程度上促使农民使用化肥去提高单位面积产量。对大米和甘蔗的生产，政府还优先供应化肥。结果是，从1947 年至1965年，台湾使用化肥的总量增加了36.9倍，年增长率为17.8％。化肥的普遍使用，提高了土地生产率，单位面积产量大大增加。1954年，政府鼓励进口农业机械并试行推广。1956年，岛内开始农用机械的“进口替代”。农用机械的普遍使用大大提高了农业劳动生产率。尤其是甘蔗收获作业的机械化，使蔗糖生产率大大提高，从而使出口增加，赚取了大量外汇，为了适应机械化作业和改善水利灌溉系统，政府又对许多农地进行重划。重划的费用，主要由政府负担，在重划后的土地上，修建水渠和道路，既节省了劳动力又提高了单位面积产量，据估计，重划后的土地一般能增产30％。台湾政府推行技术改造提高农业生产率的另一项措施是引进推广新产品和加强国际农业技术合作。每年政府都选派农业技术人员出口进修或研习，并建立起一套农业试验，研究及推广体系，许多农作物品种得到改良，其中成果最显著的是水果。栽培管理技术的改进，使很多水果不仅果型增大，果汁加多，连产期也增加，单位面积的收益大大增加，据估计，1946－1965年间，由于技术进步，台湾农产品年平均增长率：蔬菜为0.43 ％，粮食作物为4.67％，水果类为5.39％。总之，技术进步使台湾战后农业发展很快，不仅为工业发展保证了足够的低价粮食和原料，为政府提供了税收，也为工业起飞准备了大量的剩余劳动力。

出口赚汇，帮助工业起飞台湾农业能够起到帮助工业起飞作用的另一个重要原因是，政府鼓励农产品的出口赚汇。五十年代主要出口的农产品为糖和米。为了保证甘蔗的生产和蔗糖的出口，政府实行了保证价格制度，由官营的台糖公司在保证农民分得蔗糖的最低价格的基础上，与蔗农签订甘蔗种植收购合同，甘蔗收获后由台糖公司所属糖场加工，出糖后农民分得55％的糖。若砂糖的市价低于保证价格之下，台糖公司则以保证价格收购农民分得的糖。这一保证价格制度稳定并促进了甘蔗的生产，也保证了蔗糖出口的稳定。政府还重用美援补助发展面粉工业，从而提高出口粮食的附加值。在果菜出口方面，政府采取措施尽量维护生产者的利益，以保证一定的生产和出口量。香蕉出口由生产者团体和出口商各办理一半，柑橘和洋葱的出口则完全由生产者团体统一经营，以减少中间环节，增加生产者的赢利部分。

除了具体支持鼓励农产品的出口以外，台湾政府在1958年接受了经济学家关于贬值和贸易自由化的主张，出口产品的品种，数量，价格更多地由国际市场的需求决定。传统的稻米和蔗糖逐渐被蘑菇，芦笋以及鱼，食用蜗牛等替代。虽然随着工业生产的发展和工业产品出口的增加，农产品及其加工产品出口的比重逐年下降，但从1952－1969 年农产品及其加工产品的出口共赚取外汇29.3亿美元，占这一期间外汇收入的一半以上。农产品的出口提供了当时极其需要的大量外汇，支持了这一时期工业生产物资和技术的进口，为60－70年代的工业起飞作出了贡献，

总之，从五十年代初一直到六十年代末，台湾农业政策的特点是“压挤盘剥”和促进发展相结合。这种积极的压挤政策的结果是：农业为其他部门提供了2500多吨以上的粮食，80多万剩余劳动力，40多亿新台币的资本，近30 亿美元的外汇。台湾的农业的确起到了帮助工业发展促进经济起飞的作用。

二、经济发展对农产品生产和贸易的影响

五十至六十年代台湾农产品的生产和贸易为工业的起飞和发展作出了贡献，用一位经济学家的话来说，“台湾农业燃烧了自己，把原来暗淡无光的工业前途照亮了。”在农业的帮助下，台湾工业的生产和出口蒸蒸日上。从1964 年开始，工业产值连续10年以15％以上的速度增长，其中1968－1972年的增长率超过20％，1966－1974年工业产品出口的年增长率超过25％。而与此同时，台湾的农业生产和贸易的增长速度却放慢了。从1969年开始，台湾农业甚至出现了负增长的现象。1969年农业生产比1968年下降了4.3 ％，以后几年虽有恢复，但增长速度明显放慢。1970 年，农产品的进口贸易第一次出现了6.6 万美元的逆差，并且一直延续再也没有出现过顺差。在出口替代的过程中，台湾农业的比较优势逐渐失去，在工业生产尤其是工业产品出口一片光明的同时，台湾的农业变得暗淡无光了。

台湾农业生产和贸易为什么会在工业一片春光的时候出现这样一个秋景呢？原因当然很多，包括投资不足，劳动力外滚，肥料价格太高，运销制度不合理等，但是最根本的原因是工业的起飞和自由贸易的政策使得农民的收入增长赶不上非农业收入的增长，使得农民从事农业生产的积极性大大下降。劳动力由农业向工业的转移以及对农业的投资不足，都是这种收入差别扩大的自然结果。1955年到1966年，农业人均收入的年增长率为19.4％，非农收入的年增长率只有14.7％。务农有利可图，自然吸引人。但从60年到65年，务农收入年增长率为9.6 ％，低于11.1％的非农收入年增长率。在1965－1971年期间，这种差别继续扩大：农民的收入平均每年增长3.6%，非农收入平均每年则增长5.5 ％。这种收入差别的扩大，使得农业资源迅速向非农部门转移，农业生产和贸易相对萎缩便不可避免了。

那么为什么会造成这种收入差别的扩大呢？从经济学的角度来看，这是经济发展和贸易自由的必然结果。由于大多数工业产品的生产是相对资本密集型的，经济发展过程中资本的快速积累和技术进步使得工业产品的生产成本相对下降，产量快速增长。在自由贸易的情况下，出口大量增加。而另一方面，大多数国家（尤其是发展中国家）的农业生产是劳动力密集型的，随着工业生产成本的下降和整个社会劳动工资的提高，农业生产的机会成本和绝对成本都上升。即使农业劳动生产率仍在提高，农产品在国际贸易中的比较优势却下降。作为国际贸易中的“小国”，台湾所面临的国际工业品市场价格并没有因为台湾工业品出口增加而降低多少，而国际农产品市场价格也没有因为台湾农产品相对成本增加和出口减少而上升。结果是，工业产品成本下降仍能自由出口卖高价，而农业产品机会成本上升却不能提高国际价格。工业部分收入不断增加，农业收入相对减少，生产和贸易自然倾向工业部门。

农业生产和贸易增长相对缓慢的另一个原因是由农产品的需求性质决定的。作为生活必需品，对农产品尤其是粮食的的需求是相对没有弹性的。即使人民收入很低，仍需一定数量的粮食以求生存，但人民很富了，对粮食的需求并不会比穷时增加很多。虽然收入提高时，人们对粮食的需求会提高，但幅度不会大于收入的增加，当人们对食物的需求基本满足后，所增加的收入大部分，会用于工业消费品或旅游服务，既便不断改变粮食的品种和食物的结构，