徐滇庆：台湾的县市长选举及其启示

台湾的1997年县市长选举于11月29日落下帷幕。这次选举基本上是一次公平竞争，虽然不时传出贿选丑闻，但是没有什么流血或暴力行动。选举揭晓后，各党派无论胜负如何，都能比较有风度地坦然接受选举结果。

选举可以被看成是政权转移或权力再分配的手段，也是民主政治的一个重要形式。世界上任何一个国家建立民主政治制度都经历过一个漫长而艰苦的过程；在许多发展中国家，走向民主的过程往往伴随着暴力、流血甚至经济发展的停滞或倒退。民主化是必然要付出一些代价的，有的时候这种代价还很高，但是，从长期来看，不实行民主的代价却更高。

从总体上来说，台湾在走向民主政治的过程中，基本保持了社会稳定、经济持续发展、人民生活水平不断提高，在世界上的发展中国家里是个难得的范例。由于台湾和大陆同文同种，台湾的选举实际上也可以被看做是一个在中国传统文化基础上走向民主政治的实验，因此，认真总结台湾选举的经验教训，对于大陆今后的政治发展具有极为重要的意义。

本文不准备单纯分析台湾各政党在这次选举中的成败得失，而是结合这次选举中的实例和资料，在更深的层次上，讨论选举活动构成的对政权的监督机制、选举对政策调整和规划的作用、选举的成本、如何建立和健全公平竞争规则、以及如何通过选举加强对民众的教育以改进选举质量等问题。

一、选举是对施政者的严峻考验

1.1997年台湾县、市长选举的结果

台湾一共有两个院辖市，相当于大陆的直辖市，即台北市和高雄市，还有5个省辖市（基隆、新竹、台中、台南、嘉义市）和18个县，这次选举改选的是这5个省辖市和18个县的县、市长。从1981年以来，基隆、新竹、台中、台南等4个省辖市一直是由国民党执政，另一个省辖市嘉义市则一直由无党籍的许氏家族执政；在18个县中，台北、宜兰、新竹、台南和澎湖等5个县选前由民进党执政，其余13个县都是国民党执政。在这次选举中，原国民党执政的省辖市全部落入民进党手中，而原由国民党执政的13个县也被民进党和无党籍夺走了6个，国民党只从民进党手中夺回了澎湖县。台湾人口最密集的西部地区几乎所有的大城市和都会地区都落入民进党手中。

这次选举使台湾的政治版图发生了历史性变化，民进党主政的县市由选前的6席增加为12席，包括4个省辖市和主要的都会地区，所管辖地区的人口总数占23个县市总人口的73.2％；而国民党主政的县市则由15席跌为8席，所管辖地区的人口总数占23个县市总人口的19.1％；另有3个县市由无党籍人士当选执政。在全部选票中，民进党的得票率为43.3％，超过了国民党的42.1％。在主要的选举指标上，民进党第一次超过了国民党。由于国民党和民进党的旗帜分别以蓝色和绿色为主色，所以选后台湾各家大报的头版都宣称，台湾已经是“蓝天变绿地”了。

2.选举能够汰劣举良

民主选举对于执政党来说，确实是一个非常严酷的考验。选举为老百姓提供了表达民意的渠道，民众在选举中必然会衡量执政党的施政绩效。在地方政权选举中，尽管竞选策略和候选人的个人品行也会在很大程度上影响选举结果，但是决定竞选胜负的主要因素还是施政绩效。一般来说，执政党执政的时间越长，背上的包袱就越多；长期执政会带来腐化，当政绩不能令民众满意时，选民就自然会有换人做做看的意愿。而竞选人也会利用选民的这一心理，用换人做做看作为竞选诉求。这次选举中，民进党和国民党都在本党处于在野地位的县市提出了换人这一竞选诉求。

从这次选举来看，虽然民进党执政的县市也反映出不少问题，但长期执政的国民党县、市长的施政口碑往往不及执政较短的民进党县、市长。国民党籍官员的贪污腐败劣迹在民众中造成了非常坏的影响，近年来，有9位国民党籍的县市长和19位国民党籍的县市议长涉及贪污和黑道案件，有311人因涉及正副议长贿选案受司法审理，国民党乡镇市长及民意代表被起诉收押者有44人。

这种情形使国民党的包袱很重，要竞选连任实非容易之事。而且，前任官员的贪污劣迹还会影响到他所支持的本党候选人的选民支持率。在这种激烈的竞争中很少有人能长期连任，许多现任的官员对自己能否经受得起竞选的考验心中没底，任期一满只好自动退出政坛。各政党也不敢提名有可能被对方抓住把柄的人参选。

显然，竞选是贪官污吏的一个很难跨越的关卡。公平的竞选制度使得政府官员不断更新，防止了腐败的制度化，给社会提供了一个自我更新的机制。民众对执政党施政劣迹的清算标志着社会的进步，如果不让施政不良的政党和它的官员下台，恐怕它永远也不会认真地反省自己的失误。大陆有些人为贪污腐败的流行而担忧，建议废除政府官员的终身制。其实，只要有了真正的民主选举，这个忧虑就完全没有必要了。

3.候选人的“形象牌”

在民主选举中候选人能否胜选，个人形象非常重要。台湾的这次选举中，各政党都竞相打候选人的“形象牌”。结果，这次当选的23个县市长学历普遍较高，有博士4人、硕士5人、大学学士13人，国外的学历文凭也被用做争取选民的旗帜；而且形象清新，没有贪污劣迹，个人操守都很清廉，能够经得起非常严格的检验。此外，大部分候选人都出身于本地，和地方势力紧密结合。

虽然形象不好一定败选，但单有良好的个人形象也不一定能胜选。例如，国民党推出了7个有博士文凭的候选人，个人形象都很好，结果仍有6个落选。在竞选中，如果候选人有过经管公共工程的经历，这段经历常常就成为候选人的“票房毒药”。因为，如果候选人曾主管或参与过某项公共工程，竞选对手就很可能会在与工程有关的贪污细节问题上穷追不舍，等不到把问题辩解清楚，投票的时候就到了，站在中间立场的游离选民很少愿意把票投给站在被告席上的候选人。

在这次选举中，一些夸夸其谈的施政白皮书常常不能引起民众的注意。新闻媒体则追逐那些具有煽动性的新闻，不重视候选人提出的白皮书，对候选人施政纲领的报导相当肤浅。由于选民不很了解候选人政见上的区别，于是候选人的人格、品德和魅力便成了决定选举胜负的非常重要的因素。为了打击竞选对手，不少候选人利用黑函抹黑对方，甚至用不堪入目的文宣来污辱竞选对手，降低了选举的格调，民众对此是非常反感的。但是，竞选也确实严格地检验了候选人的品德操守。对不少候选人来说，参加选举实在是一件非常痛苦的事情，连祖宗三代都让别人翻个底朝上。

二、选举对政策调整和政策规划的作用

1.候选人要善用施政纲领和施政白皮书争取选民

选举是一个检查过去政绩，研究未来施政方针的好机会。台湾的这次选举是地方政权选举，候选人的主要施政纲领集中在地方建设和福利政策等议题上。在这次选举中，有一些候选人提出了很好的地方建设计划。例如，台北县的国民党籍候选人谢深山提出了相当全面的施政白皮书，民进党的苏贞昌也聘请专家起草了施政白皮书，并很自豪地说，“别看白皮书那么厚一大本，里面的内容你要我背出来都可以。”南投县的民进党籍当选县长彭百显提出了“南投经济学”，比较全面地阐述了他的施政计划。宜兰县的民进党候选人刘守成和国民党候选人廖风德也分别提出了很详细的建设白皮书。但是，许多县市候选人的公共政策和施政理念都相当雷同，不少施政白皮书建议在本地区建立大学城、机场、开发区等，但却缺乏可行性研究和成本效益分析。

如何在选举中引导选民更多地关注候选人的政纲是一个非常值得研究的问题。在竞选过程中召开公办的双方政见辩论会是一个很好的形式，但这种形式在台湾的这次选举中没有起到应有的作用。在一些县市的公办政见辩论会上，常常有一方缺席，政见辩论会变成了单方的政见发表会。而在候选人自己召集的政见发布会上，除了空洞的口号和批评攻击对方之外，并没有充分向选民详细交代自己的政见。看起来还应当在选举之前就建立竞争规则，通过公办的政见辩论把选举引导到正确的轨道上来。

2.开“福利支票”的手法后患无穷

在这次选举中，地方建设的议题并没有引起足够的重视，而社会福利、特别是老人年金却被候选人当做讨好选民的法宝。四年前，民进党还处在反对党地位，民众支持率只有28％，为了争取老人的选票，民进党候选人曾联名签署了誓约书，“我们主张应先对年满65岁以上者，发放敬老津贴，每月5，000元，并自明年七月起实施。我们当选县（市）长后，保证做到上项主张，否则愿辞职以示负责。谨此立誓。”

当一个政党提出一个响亮的口号时，老百姓往往以为政治家们一定对这个政策进行过仔细的论证，具有相当高的可行性，其实未必。据当年民进党的文宣部主任陈芳明回忆，民进党中央并没有对“每月五千元”这个数字作任何详细的计算和推敲，“只是粗略地从历年来国民党党营事业以及工程弊案所贪污的钱来算，如果省下来的话，十年都发不完。而且这个政策可攻可守，攻是指可攻国民党的弊案，守是指把它当做福利政策。”[1]一个关系到民众切身利益和国家长期发展的经济政策就是这样非常轻率地出笼了。

照顾老人的福利，这种想法的出发点并没有错，问题在于，有没有财政来源，还有，这样不分对象地发放老人年金是否有利于提高经济竞争力、促进经济持续发展？其实，台湾的多数县市根本就没有发放老人年金的财力。台南县县长陈唐山说，“当初民进党中央提出老人津贴这个政见，让我们负担很重。但因为所有县市长候选人都签，如果你不签，人家容易误会，作文章，签下去若不做又会受到压力，满为难的。因为这真的有问题，一个地方政府怎么会有那么多的钱？这是不可能的。这种福利应该由中央来统筹规划，而非由县市来做。”他直言不讳，当初民进党中央提出的这项政见的确是个“伤脑筋的安排”，“候选人签名承诺都有些画押的感觉”。

“木匠做枷，自做自受”，1993年民进党当选的6个县市长一上任马上就陷入了困境。民进党许诺每人每月发5，000元的老人年金，台南县在1994年只发放了4个月，然后就逐渐减少；台南市在1995年开始实施，发放了9个月之后财源枯竭，最后完全停止发放；高雄县则只发了四次就停止了；台北市发放了7个月后就停止办理；宜兰县在发放一年之后就不得不减少发放数额和月份；台北县则从一开始就把许诺的每人每月5，000元的老人年金改为每人每季度发5，000元。

唯独新竹县是个特例，民进党籍的县长范振宗对实现自己的许诺表示出了极大的勇气。他说，“我以公正的立场来说，候选人应该想好财源后再开支票。若为了选票滥开支票，问题会很大。我觉得政治人物要守信，坚持到底，无论如何都要筹措或者牺牲其他机会。再穷，挪其他经费都要发。政策不能随便改，否则当初为何要承诺？”

在范振宗执政期间，采用公共工程公开投标的方式节省下来一部分经费，加上以前县政府的节余，坚持发放老人年金。为了筹措发放老人年金，范振宗弄得焦头烂额，在卸任之前他深有感触地表示，“明年再做县长我很怕，老人津贴发到第三、四年后我就感到吃力。”“承诺不要随便下，支票不要随便开。”[2]范振宗坚守承诺固然十分可嘉，但是却给后任县长留下了非常沉重的包袱。新竹县许多选民不愿放弃他们已经到手的福利，在社会舆论中不时听到这样的呼声，敬老津贴“不发就下台”、“不发就不得好死”。

在选民舆论的压力下，无论是国民党、民进党还是独立参选的候选人，都不得不把老人年金作为主要的诉求，竭力争取老人的选票。在选举初期，民进党在社会福利政策上明显处于被动局面，因为民进党内对发放老人津贴已经深感困难。

国民党过去一向对发放老人年金等福利政策比较谨慎，并且多次在各种媒体上批驳民进党所倡导的高福利政策。但在1997年这次县市长选举中，国民党为了挽救竞选中的劣势，也转而提出类似的福利政策。10月30日，李登辉在台北县为谢深山助选时当场许诺，如果谢深山当选，保证给台北县65岁以上的老人每个月发放5，000元老人年金。实际上，如果按照这一许诺发放老人年金，一年需要1080亿，相当于政府财政的10％左右，是一个非常沉重的财政负担。

由于国民党跟在民进党后面也提出要发放老人年金，一下子反而使民进党在社会福利政策上反败为胜，赢得了主动。为了赢得选民的好感，国民党和民进党在这次选举中争相许诺，答应给选民的社会福利越来越高。如果说国、民两党是为了赢得选战而玩弄福利政策，最令人不解的是根本就没有希望赢得县市政权的新党也加入了这场“开福利支票”的竞赛，三党比赛“犯错误”。可是，单靠福利政策的许诺并不能保证胜选点击此处阅读下一页)