陶庆：宪法财产权视野下的公民参与公共预算*

[内容提要]

南方市福区福街[①]商人自治组织基于宪法财产权的公民参与预算行为，对于地方政府公共预算行为产生了实际影响。福街商业街的最初兴起，是南方市从计划经济体制向市场经济体制转轨的重要迹象，由此催生了所谓宪法财产权的产生。宪法财产权包括民法意义上的物权权利，和公法意义上的纳税人权利两个部分，这是公民参与预算的重要理论范畴。一方面，公法意义上的纳税人权利是公民参与预算的法理基础，公民享有不可转让不可剥夺的对公共预算的知情权、参与权与监督权；另一方面，民法意义上的物权权利是公民参与预算的价值目标，它是检验公民参与公共预算效度的重要指标。

[关 键 词] 宪法财产权 公民参与公共预算 宪政

关于公共预算，有的学者倾向于将它描述为“通过政治程序分配财源的尝试”[②]，有的则认为公共预算应该被视为政策制定与实施资源分配所需信息的一种聚合等[③]。尽管目前人们对于公共预算的概念有不同的分析角度，但一般都认同，公共预算目的是为了高效、经济地实现政府优先权和目标而进行分配资金和利用资源的一种决策制度，[④]它是通过一定的政治程序对于公共资源所进行的配置过程。[⑤]公共预算虽然在形式上表现为金钱、资金和资源，但它必须与国家权力的概念联系起来才能正确理解它的含义。[⑥]公共预算在本质上有着政治学属性，但学界以上分析，仍似没有突出公民个人私权――确切地说是没有突出公民宪法财产权[⑦]――对于公共预算的基础性作用；因为，所谓公共预算，它的逻辑与历史的起点，不是“公共”的，而恰恰是公民“私人”宪法财产权的衍生品。本文拟采用政治人类学的分析框架，以南方市福区福街的最初兴起与一期改造等事件为研究背景，来探讨当下中国公民的宪法财产权的实现程度，和公民参与公共预算的可能路径等课题。

一、福街改造“座谈会”：公民参与公共预算的替代品

首先，自生自发的福街商业街。上世纪八十年代前，南方市福街所在地是名叫“北岭”的旷古荒野，[⑧]原来是一座山丘，是城区居民摆放盛着先人遗骸的“捡经罐”的专用地方。[⑨]上世纪改革开放之初，它被地方政府规划为国有工业区――“北轻工业区”，除了杂草丛生、热闹的工地和刚刚转响的机器外，没有什么居民，出现在这一带地区的，除了国企工人，就是外来流民。为了建立起有效的行政管理体系，南方市政府重新划小了办事处，将“北轻工业区”一带划入设在东北方向约1公里处的“方岭街道办事处”，并首次从政策上规定了这些新设立机构的行政管理范围、权限、内容和要求。[⑩]1985年3月，“北办事处”撤销，成立了“北管理区”；1990年9月，“北管理区”撤销，成立了“福区”。但工业之梦“昙花一现”，仅仅十五年之后，大批私营商业资本进入这一地区，其后不到十年时间竟一跃而成中国最显赫的商业区之一，年销售总值早已超出400亿元之上，销售总额位居中国商业街之首。这一世界商业史上罕见的经济奇迹，是福街私营商人与福区地方政府长期良性博弈的结局，而最初的博弈则表现为双方对于福街商业街改造项目的公共预算纠纷现象。

其次，福街商人关于福街改造公共预算的“公函”。福区地方政府在看到“北岭”地区已经转成为新型的私营商业街区的事实，并及时调整原来的规划与公共预算，决定适应“北岭”功能的这一变化，并要把它“打造”成为一个现代化的商业街。南方市政府发出通知，第一次以政府的文件形式提出，要把往日曾作为工业区规划的“北岭”，“打造”“初步成为旅游购物、旅游消费为一体的商业旺区”。[11]

1998年7月“福街路商业街改造领导小组”成立，南方市拟在福街商业街投资三千万元资金，这显然属于地方公共预算的范畴。但是，福街商业街绝大多数商人和打工者是从全国各地来“淘金”的“三无”人员，南方市有关福街改造工程的公共预算也无法通过代议制民主方式付诸表决，南方市地方公共预算完全是政府行政行为。

但南方市关于福街商业街改造的公共预算，将对先期来此创业的私营商业经营造成重新“洗牌”的效应，甚至已经产生了巨大的商业风险。福街商人通过成立“福街商业街联谊会”的形式，向“福街商业街改造工程领导小组”去函表达了对于福街改造的集体意见。[12]

参加福街商业街联谊会的九家商场是当时这条街的主要大商场，全是“私字号”的商家。这份给官方的公函是福街商人以集体行动的方式，第一次以“福街商家联谊会”名义给“北岭”地区“官方”组织的建议信。商人们认为这里的私营商场是他们自己冒险做起来的，并非隶属于政府；而且今后的商业生意也要靠他们来才能“旺起来”。所以，商人们自己才是这里的真正“主人”。因此来信提醒政府要注意的三项原则，反复叮嘱政府“要”怎样怎样，强调福街商业街改造的根本目的是有利于商家经营，而不能是“美化”打扮这条街。他们提出的个体方案是十一项福街商业街改造的公共预算建议案，如增加商业街功能、交通设施、移栽树木、深埋电缆、增设座椅、灯光设置、广告安排、治安巡逻等等。

第三，“官”民合议的公共预算座谈会。1998年12月初，“福街商业街改造工程领导小组办公室”在福街商家联谊会成员白银灯饰商场的四楼会议室召开部分商家业主座谈会，这是福街商业街第一次，也是“北岭”地区历史上第一次，地方政府与民间社会关于地方政府实施公共预算的沟通性对话。在“福街路商业街改造领导小组”制定的“工程工作程序和计划”中，第一阶段的工作内容第四项最后一条曾规定，“请有关企业、商家、经营者座谈对福街路商业街改造的建议，”如果涉及到改造工程的第三主体商家时，政府需要“协调”解决有关问题，使其与整体改造规划相统一。有关福街商业街改造公共预算安排的这次沟通性对话，是在代议制民主体制尚未建立起来，地方政府安排公共预算时征求福街商人意见的替代办法，这是基于南方市是一个外来人口为主体、同时社会管理体制尚未建立起来时期的过渡性办法。

主持本次座谈会的福街商业街改造办公室副主任沈北立主持了会议，他向商家业主通报了改造工程的进展情况，介绍了五项首期首批开工工程项目，即A区四条步行街改造；A区周边人行步道改造；整个工程的供电及照明系统；整个改造工程的跨街灯饰以及拟新增加的在福街商业步行街设置活动商铺等工程。他代表政府征求商家业主对首期首批改造工程的意见，并要求各商家业主极协助和配合，确保福街商业街首期首批工程在年底前正式动工。商家业主对政府开展的福街商业街改造工程表示欢迎，并答应给予积极支持、协助和配合，同时也提出了自己的意见。[13]

商人们对于“福街商业街改造工程领导小组”在征求意见会议上所展示的改造工程方案是不太认同的，他们要求“福街商业街改造工程领导小组”对此加以修正。我们从福街商人向“福街商业街改造工程领导小组”发出的信件中所提出的十一项建议可以看出，其间并没有要求修建耗时费力的步行街的任何内容，只是要求拓宽道路，人车分流，并适当拓宽道路，规划停车场，使人车进得来、行得动、停得下，以吸引各类人士前来购物、消遣；人行道上的电缆沟应改成暗沟，电线应埋地下，铺设高质量的彩砖，绿化带应加设美观的坐椅等等。“福街商业街改造工程领导小组”规划改造项目在公共预算安排中还增加一项福街商业意想不到的内容，政府准备在福街商业步行街投资设立“活动商铺”。声称“活动商铺”一方面由政府统一规划、统一建设，另一方面则由商家业主出资，同时提出政府投资及今后福街商业街管理费用要由福街商家来协商解决。[14]这种公共预算的安排将危及到商人的根本利益，因为商人们本身就是在楼宇里做生意，外面一下子要增加的“活动商铺”对于他们来说，不是一件好事，这明显是政府在与民争利。更让商人们百思不解的是，“福街商业街改造领导小组”当初制定的改造工程“工作程序和计划”还提出要在福街“成立一个开发管理机构”，这个机构代表地方政府参与福街改造，同时还参与商业开发、招揽外商前来投资；地方政府投入商业开发的收入则用于商业街的管理、补贴。[15]这就是说，福区地方政府不仅自己要在福街商业街开发“国有商业”，而且将来还要招揽境外国外的商业资本来福街经营，这两种活动的预算安排，其结果只能损害福街民族商业资本的生存与发展，理所当然地遭到福街商人的强烈反对。

“福街商业街改造工程领导小组”主持的与福街私营商家业主关于福街商业街改造公共预算安排的第一次座谈会，就这样不欢而散。

二、宪法财产权：公民参与公共预算的法理基础

1、宪法财产权与公共预算的法理关系

首先，宪法财产权的内涵。它是指公民创造的全部财产不得受任何侵犯的自然法权，它由公法上的纳税人权利与民法上的物权权利（即当下我国《物权法》中所指的“公民的合法的私有财产”）两个部分组成。宪法财产权的外延有两方面，一方面是指公民对于自己创造的所有财产具有根本性的支配权，即对根据契约原则转化成为国家支配的公共预算（资金与资源）那一部分财产仍具有法理上的溯及力，即具有人民主权的本质属性；另一方面是指公民参与公共预算，在于所有公共预算活动的制定、实施与监督过程中，都要确保公民合法物权权利的安全、保值与增值，和确保公民对物权自由支配的合法权利。正因为此，宪法财产权构成了公民参与公共预算的法理基础。

其次，宪法财产权的学理比较。关于宪法财产权所关涉的研究内容，学者对其有不同程度不同侧面的论述，并根据自身学科特点赋予了名称不同、内容相近的学术概念。如日本学者北野弘久从宪法的角度构筑了一套以维护纳税人权为宗旨的税法学，他提出了“纳税人基本权”的学理知识，其意是指纳税人通过控制财政支出，进而参与政治过程的权利。[16]北野先生的“纳税人基本权”还包括公民享有的平等权、言论自由、结社权等政治与社会权利的内容，其概念外延较本文提出的“宪法财产权”宽广，即已超出了公民全部“财产”的基本范畴。又如，中国台湾学者黄俊杰提出了“税捐基本权”的学术范畴，其意是指公民基于宪法之上所享有的诸项基本权利，对于政府未经公民同意而滥派之课税权，公民有权加以拒绝。[17]黄俊杰“税捐基本权”的概念内涵似乎又过于狭窄，把公民参与公共预算的基本权利限定在“税捐”之上；它仅仅包括公民通过契约原则上交给国家的税收部分，也是公共预算所指向的国家财富。“税捐基本权”在本质上仅指构成本文所提出的“宪法财产权”学术概念中由公法保障的纳税人权利，因此公民基于私法保障的物权权利等其他权项似乎难以得到实施主体。

第三，宪法财产权的本质特征。有关公共预算与公民权利之间利益关系的三个理论范畴，无论是“宪法财产权”、“纳税人基本权”还是“税捐基本权”，都表明了公民个人由宪法赋予的不可剥夺的法理权利。诚然，“在某一最终阶段或层次上，个人必须以某种方式‘选定’如何集体地和个人地使用资源。”“（公民）个人必须‘决定’政府财政预算的适度规模，以及财政预算组成项目。”[18]宪法财产权的突出特点，一是其法理基础是人民主权，即揭示了公民参与公共预算的合法性。二是政府编制的公共预算，其终极目的是为了实现公民的权益，因为公民是构成公共预算资金与资源的主要提供者与监督者，这就会涉及到公民参与编制、执行、审批、监督公共预算等重大问题。

2、纳税人权利与公民参与公共预算

首先，纳税人的纳税金额是公共预算的原始积累形式。一般来说，公共预算在外在形式上表现为“金钱”或者财富性质的“经济资源”。“预算”的英文词汇为budget，从词源学上来看，中古英语里的bouget和古代法语中的词语bougette有一定的同义性，即bouge的小后缀“t”、“tte”，表意为“wallet”等意思。总之，公共预算的实质内容就是制定和执行有关收入、分配和资源使用等方面政策，它的突出特征表现为金钱；[19]这笔金钱的主要来源一般表现为公民的纳税税额，由此纳税人权利就与公民参与公共预算联系成为利害相关的整体。本文所要探讨的纳税人权利与公民参与公共预算的制度性安排，即属于经济学与政治学共同关注的政治性社会课题。诚然，“我们理想的制度需要独立的标准、权利概念以及公正的规则，它们能限定政府权力的合法范围，这种在财产权问题上发展起来的限定性价值观却远远超出了财产权问题的范围。”[20]

其次，公共预算反映了人民主权与国家主权互动的法理原则。