金三林：农民工市民化的主要障碍及政策取向

农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军，是现代产业工人的重要组成部分，是我国现代化建设的重要力量。随着政策环境的改善、供求关系的转变和代际转换的完成，农民工自身的利益诉求正在发生深刻调整，市民化意愿日趋强烈。必须在农民工实现职业身份转换的基础上，按照公共服务均等化的根本要求，推动农民工及其家庭完全融入城市，享受与城市户籍居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护，最终实现农民工社会身份的转换，成为城市新市民。

农民工市民化的本质是保障农民工的市民权利，其路径既包括让农民工在城市落户，转为城镇居民;还包括推进公共服务均等化，让农民工在保留农村户籍的同时在城市享有均等的公共服务。目前，我国一些地方已开始了这两方面的探索，取得了积极的成效，但户籍制度改革不匹配、不协调、不同步问题还比较突出，农民工在住房保障、子女升学等方面还受到户籍和身份的制约。这些问题也成为农民工市民化的主要障碍，需要在发展和改革中加快解决。

农民工市民化的主要障碍

1.农民工群体分化加速，工资水平和整体素质偏低，市民化能力总体不强。农民工是一个分化的群体，不同群体农民工市民化意愿、能力差异较大。制造业企业以新生代农民工为主，市民化意愿较强，但市民化能力较弱;建筑业企业以中年农民工为主，流动性大，市民化意愿不强;子女在城市上学的农民工大多是经商或自营职业，收入水平较高，举家外出，市民化意愿和能力都较强。不同群体对市民化的政策诉求也有较大差异。

大部分农民工工资水平都比较低，在城市的生活压力较大。很多地方前些年农民工工资基本上是在最低工资标准上徘徊，近几年有所提高，但与城镇在岗职工工资差距较大。在中西部地区的一些城市，目前农民工平均工资还不到城镇在岗职工平均工资的一半，也低于全国农民工平均工资水平。同时，农民工文化水平低，就业技能偏低，就业领域较窄，制约了农民工收入增长潜力，也导致农民工在城市生活生存预期不稳定。

2.户籍制度改革不匹配、不协调、不同步问题还比较突出。随着农村人口的进城落户，原本并不宽裕的城市公共资源“僧多粥少”的问题日益突出，教育、公交、卫生等公共资源的供求矛盾尤为明显。造成这些问题的原因主要有三个方面：一是户籍制度改革与人口规划、城市基础设施建设规划、公共服务资源发展规划不匹配，基础设施和公共服务资源不能适应户籍放开后的人口总量增长和结构变化，导致供求关系紧张。二是户籍制度改革与依附于其上的福利制度改革不协调，一些地方虽然统一了城乡户口名称，但依附其上的社会保障制度、住房制度、教育制度、兵役制度、计划生育制度等还是二元的，在公共服务资源在城乡之间、区域之间配置严重不均衡的情况下，二者必然产生矛盾。三是区域之间户籍制度改革步伐不同步，少数城市率先放开口子，必然引发人口涌入潮，增加城市公共资源负担。

3.住房和子女升学(中考和高考)是农民工反映最强烈的两大问题。从相关调查结果来看，农民工能承受的房价收入比在8―10左右，收入房租比在5―7左右，但目前大中城市最低价的房屋都远远高于他们的承受力。大部分农民工集中在“城中村”、城乡结合部租房，居住面积狭小，配套设施不完善，居住条件恶劣，与城市户籍居民的居住水平差距越来越大。尤其是，近几年城市房价、房租增长过快，“城中村”等农民工集聚地改造加快，城市边缘不断向远郊区扩展，使得农民工的居住成本、通勤成本快速上升，生活受到较大影响。租得起房，买得起房，能在城市稳定、有尊严地居住，已成为农民工尤其是新生代农民工最强烈的要求，也是影响农民工市民化进程的最主要因素。

在随迁子女义务教育问题基本解决之后，农民工反映最强烈的另一个问题是随迁子女的中考、高考问题。绝大多数地方对外来务工人员子女报考普通高中设置限制。在参加高考方面，只有少数城市允许本省户籍的农民工子女在本市参加高考，其余城市均没有放开。由于农民工随迁子女大多都在本地参加义务教育或高中教育，回户籍地参加中考和高考很不适应。因此，农民工普遍强烈要求随迁子女能在本地参加中考和高考。

4.城市公共服务资源承载能力不够，区县级政府的财政压力较大。城市人口的增长，必然导致义务教育、公共卫生、社会保障、社会管理、基础设施等方面的投资增长。在现行财政体制下，这种增长对地方政府的财力提出了较大挑战。以教育为例，实行户籍制度改革，放宽落户条件，会对城市教育资源、尤其是义务教育造成三个方面的压力：一是城市学校资源更加紧张，新建中小学校会增加财政负担;二是教师数量及编制严重不足;三是区域性的教育资源不均衡问题更加突出。按照义务教育法，基础教育投入主要是市本级预算内资金安排，对外来子女教育经费，按照本市学生的同等标准由市本级预算安排。市直属学校建设资金由市财政预算内资金和教育费附加构成，区、县属学校建设资金主要由区财政承担，一些地方市财政对区、县建初中、小学给予一定补助。在中央、省市财政支出和转移支付数额有限的情况下，区县级政府义务教育资金支出压力相当大。

推进农民工市民化的政策取向

1.分类指导，因地制宜，突出阶段性重点，有序推动农民工市民化。根据不同农民工的意愿，选择不同的市民化路径。根据流动程度的大小，可将农民工划分为三个群体：第一类是基本融入城市的农民工，即在城市有固定的住所、工作单位，收入相对稳定;第二类是常年在城市打工，但又具有一定流动性(主要是春节返乡)的农民工，在城里有相对稳定的职业、收入和居住地;第三类农民工是间歇性或季节性在城镇务工，仍以农业为主、务工为辅，或务工、务农并重。第一类农民工，大多是举家外出，市民化意愿和能力都比较强，政策重点是鼓励落户，优先解决子女升学问题，促进其家庭融入城市社区。第二类农民工以新生代为主，市民化意愿较强但市民化能力较弱，政策重点是梯度赋权，优先解决住房问题，不断提升其人力资本水平。第三类农民工，市民化意愿和能力都比较弱，政策重点是鼓励其在城乡之间双向流动并保障其劳动权益。各地区应从实际情况出发，合理确定农民工市民化的重点，积极有序推动。同时，依托城市群，合理协调大中小城市和城镇的人口布局，引导新生代农民工在大城市就业，在周边的中小城市、城镇居住，解决新生代农民工就业和居住的矛盾。

2.降低落户门槛和与户籍脱钩并行，逐步让农民工享受市民待遇。长期以来，附着在城乡户籍之上的教育、计划生育、医疗、就业、社会保障、赔偿等方面的利益关系已经盘根错节，户籍制度改革意味着需要对一系列与户籍相关的配套制度进行同步改革。改革的配套性如何，决定了户籍制度改革的成效。从农民工的现实需求、地方政府的财力基础等实际情况出发，应鼓励各地通过降低落户门槛和与户籍脱钩并行，推动农民工市民化。对于已在城镇稳定就业、稳定居住的农民工及其家属，应进一步降低落户门槛，转为市民;对于市民化能力较弱的农民工、市民化成本较高的地区，应加快推进公共服务均等化，使相关福利与户籍脱钩，逐步让农民工享受市民待遇。

进一步放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇的落户条件。我国户籍制度改革的实践表明，把住房和收入来源(或职业)作为最基本的“落户”条件是合理的，但今后对“住房”和“职业”内涵的界定应更宽松。“住房”应是具有一定面积的住房，不考虑住房的来源，只考虑是否能够长期居住，可以用产权证、购房合同、租赁契约、借住证明等作为能够长期居住的依据。证明“职业”的方法可以是劳动合同，也可以是工商营业执照，还可以是纳税的收据(包括企业所得税和个人所得税)。对于农村人口到小城镇落户，“职业”的界定可以更松一些。大城市也要积极稳妥地探索解决符合条件的农民工户籍办法，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及中等以上学历者，应优先准予落户。

适应农民工的特点，加快建立起多层次的农民工住房供应体系。将在城市稳定就业有一定年限的农民工，纳入城市住房保障体系，提供廉租房、公租房以及限价商品房，或发放租赁补贴。鼓励各地比照廉租房政策，在农民工集中的开发区和工业园区、城中村改造、城乡结合部等建设相对集中的农民工公寓，以及其他适合农民工特点的保障性住房。鼓励用工企业为农民工提供满足基本居住需求、符合安全卫生标准的工作宿舍。改善农民工集聚区的生活环境，规范低端房屋租赁市场。允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建立农民工公寓，只允许对农民工出租，不得出售。政府加强监管，将流动人口管理和公共服务延伸到这些农民工公寓。

将农民工随迁子女接受义务教育纳入各地教育发展规划予以统筹安排。流入地政府应在继续贯彻落实“两为主”方针的基础上，大力推进实施“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划;将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴。对于农民工随迁子女数量不多或较少的城市，应要求流入地政府坚持以公办学校为主的原则。对于农民工随迁子女数量较大的城市，应坚持公办与民办学校“两条腿走路”的方针，在大力推动公办学校教育资源均等化的同时，也要适度发展民办教育作为必要的补充，按民办学校招生人数提供义务教育补贴，加强教学管理，切实提高民办学校教育质量。

适应农民工的需求，探索中、高考制度改革。可借鉴“进城务工农民随迁子女接受义务教育奖励资金”的做法，对高中阶段教育也实行专项奖励。建立全国联网的中小学学籍管理信息网络，在省际、市际根据农民工子女流入流出情况合理调配招生指标，创造条件允许农民工子女在务工地参加高考和中考。探索“高职高专完全自主招生”模式，高职高专院校不受考生的户籍限制，接受考生的入学申请，自主招生。

3.大力实施“员工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区”三融合工程，夯实农民工市民化的基础。大力推动和谐企业建设，让农民工自身融入企业。一方面，企业要适应农民工市民化的大趋势，适应劳动力供求关系变化的新形势，合理承担市民化成本，实行人本管理。另一方面，也要加强对新生代农民工的职业道德教育，增强其敬业爱岗的精神。同时，还要强化和谐企业机制建设，健全工资协商机制、权益保障机制、劳动关系协调机制。推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的监督检查作用。

切实保证农民工子女接受平等教育，让农民工子女融入学校。应规定所有接收农民工子女入学的学校都不得以“农民工子女学校”、“打工子弟学校”等命名，不得在学校内单设农民工子女班。学校要将农民工子女与城市学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面与城市学生一视同仁。注重因材施教，加强对农民工子女良好学习、生活习惯的养成教育。

构建以城市社区为依托的农民工服务和管理平台，让农民工家庭融入社区。完善社区公共服务和文化设施，向农民工平等开放，丰富农民工精神文化生活。面向农民工广泛开展各类精神文明创建活动，培养科学文明健康的生活方式。发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。逐步完善相关法律，保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民工的利益有制度化的表达渠道。

4.健全多层次的财政投入机制和合理的成本分摊机制。以专项转移支付的形式，健全中央对跨省迁移农民工集中地区稳定、长效的财政转移支付制度，加大对这些地区在农民工公共卫生、计划生育、子女义务教育、就业扶持以及住房保障方面的支出补助。在科学测算农民工市民化收益和成本的基础上，建立政府、企业、个人之间合理的成本分摊机制。政府主要承担提供基本公共服务和公共产品的成本，企业要承担社会保障、住房补贴等方面成本，农民工个人也要承担部分社会保障、住房支出等成本。

5.积极稳妥解决农民工进城落户定居后出现的新问题。探索建立农民工土地退出机制，保障进城落户农民工家庭的资产收益。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。尊重农民处置资产的意愿，进城落户的农民工家庭可以继续拥有这些资产，折价入股，带股进城。也可以保留土地承包权，依法流转。还可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。

稳妥解决计划生育政策衔接问题。农民转居民后执行居民计划生育政策，但给两年的过渡期，两年之内还可以享受农村计划生育政策。建立全国性的统筹机制，逐步解决农民工在流入地无法享受计划生育奖励优惠政策的问题。