桂华：农田水利治理要兼顾四重关系

2011年中央一号文件将水利提升到战略高度，提出在未来一段时期内将从政策与财政等方面加强农田水利建设的支持力度，有望扭转当前中国农田水利的颓势，为新农村建设与农业现代化构建坚实基础。国家在水利事业上的战略调整固然为农田水利的发展提供了历史机遇和政治基础，但有效的农田水利建设必须立足于中国农业生产方式与中国农田水利的性质，探索出一套切实可行的操作机制。高效的农田水利建设机制必须要处理好以下四重关系。

大水利与小水利的关系

大小水利是从水利设施规模角度上作出的简单区分，所谓大水利一般是指大江大河上的水利设施，以及大中型水库等，而小水利则主要包括堰塘、机井、小型水库等。大水利规模大，覆盖范围广，一般跨村、跨乡，甚至是跨县、跨省，大水利不仅能够解决正常年景的水利问题，而且能够应付大旱大涝年景的水利问题，因此，大水利具有应急性。小水利规范小，覆盖的范围窄，一般只能满足村组范围内的水利需求，小水利具有常规性，抗灾能力弱。

完善的农田水利系统是以大小水利有机结合为基础的，大水利与小水利不可偏废。如果缺乏良好的大水利作为后盾，小水利就失去保障，尤其是在灾害年景中，小水利不具备应急性。相反，若是缺乏良好的小水利基础，大水利就无法与农田对接起来，或者极大地提高了农田水利的使用成本。

在最近三十年中，国家对于水利的重点转移到大江大河的建设上，大水利由国家财政供给进行管理维护，而地方性的小水利主要交给市场或者农民管理维护。受地方财力与组织能力的限制，在不长的时期内，小水利迅速地退化，尤其是税费改革之后，农村取消了“两工”制度，小水利进一步瘫痪，切割了农民与大水利之间的联系，造成了整个农田水利系统的崩溃。

最近几年国家又开始重视小水利建设，通过“民办公助”的方式发展小水利。但从各地的实践来看，政策推动下的小水利建设缺乏系统性，在“谁投资，谁所有，谁使用”的指导思想下，多数工程款被用于发展一家一户的微型水利，比如，个体农户挖堰塘、打机井等。其后果是，微型水利替代了农民对大水利甚至是小水利的需求，一家一户发展微型水利可以减少农户之间的用水纠纷，但又进一步瓦解了农田水利的系统性，导致农田水利的抗风险能力进一步下降。

因此，下一步的农田水利投资一定要重视大水利与小水利的关系，既要避免过度发展大水利而忽视小水利，也要防止片面发展小水利而挤垮大水利，要使大小水利结合成为完整的水利系统。

设施建设与组织建设的关系

高效的农田水利系统，首先要以完善的基础设施为保障。自上世纪80年代以来，农田水利投入在国家财政中所占的比重有下降的趋势，90年代分税制之后，地方政府的主要精力是用于发展经济，农田水利这样周期长、见效慢的基础实施建设无法进入地方政府的视野，税费改革之后“两工”制度的取消，彻底地瓦解了农民自发投入水利建设的制度基础。在国家投入不足、地方政府投入积极性不高、农民不再进行水利建设的背景下，农田水利基础设施得不到有效的维护，农田水利事业溃败是情理之中的。

在此现实下，2011年中央一号文件明确提出了未来十年重点进行水利建设投入，恰逢其时。不过需要说明的是，单纯投入到农田水利设施建设并不能从根本上走出当前的农田水利困境。完整的水利系统包括硬件基础与软件基础，所谓硬件基础即水利基础设施，而软件基础则包括管理体制和组织体制。这里包含着两个问题，一是建设与管理的问题，二是建设与使用的问题。

早在上世纪80年代，农田水利就出现了“重建轻管”的困境，随后引入水利工程单位的市场化改革，通过拍卖、租赁等方式，逐步将水利工程单位从事业性转变成为经营性，并与政府脱钩。从实践效果来看，改制之后，绝大多数水利工程单位都陷入了亏损和瘫痪的局面。这是与农田水利的公益性相关的。在农田水利使用上，农户通过市场交易的方式与水利工程单位打交道，而实践却表明，分散的小农是不能构成有效交易的市场主体的。

因此，当前的农田水利投入不仅要投资到硬件设施上去，而且加强管理体制与组织建设。一方面，要重新恢复部分非营利性水利工程单位的事业性质，通过财政补贴维持其运转；另一方面，要加强乡村两级的组织能力，将行政村或者村民小组组织成为一个用水单元。

政府与市场的关系

自上世纪八十年代初，我国在农田水利事务上便逐步引入了市场机制，1983年正式确定了“加强经营管理，讲究经济效益”的水利工作思路。尝试运用市场手段与经济效益杠杆，来替代人民公社时期的政府全面管制方式。水利市场化改革包含两个层面的内容，一是将水利工程单位变为“自收自支”经营主体；二是农户通过市场交易机制来解决农业生产用水问题。通过一系列的改革，农田水利在设施建设、使用和管理上，都是通过市场方式来运作的。

当前的农田水利困境说明了，单靠市场机制不能解决中国农田水利问题的。导致市场机制失效有个两层面的原因，一是小农生产方式现实，二是水利的自然属性。中国小农生产具有“小且散”的特征，贺雪峰等将其描述为“人均一亩三分地，户均不过十亩，且分为十多个地块”。小的特征导致一家一户的农民是不可能单独解决水利问题的；散的特征造成了极高的农户合作成本与市场交易成本，即农民无法合作起来通过交易的方式与水利工程单位进行对接，市场机制必然失败。

市场化改革的推进与政府在水利上的退出是一体两面的。当前农田水利困境既反映了水利机制的失效，更说明了中国农田水利建设是无法脱离政府责任的。

对于国家而言，农田水利关涉到粮食生产安全，良好的农田水利基础是社会稳定、经济发展与国家长治久安的保障。市场机制是不能够满足农田水利的战略需求的。因此，要迅速地转变单一的市场化改革思路，政府要在农田水利建设中要承担首要的责任，要在整体上把握水利发展的方向，制定水利发展战略，提供政策、财政方面的支持。

统与分的关系

由于技术条件的限制，农田水利不可能通过建立自来水管网的方式解决灌溉问题，依靠渠系灌溉无法解决渠道漏水渗水问题，也无法杜绝农户偷水问题，不能杜绝“搭便车”现象，无法解决农田水利的外部性问题。农田水利的公共性使得一家一户的小农是不可能完成水利建设的。实践证明，个体的小农既没有能力承担水利建设成本，也没有积极性提供水利这样的公共物品。而在使用层面上，分散的小农不能形成市场主体，无法有效地实现与水利工程单位的对接，导致交易失败。因此，农田水利的根本出路还在于将农民组织起来。

1986年中央一号文件明确提出的“应当进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”，1999年修改宪法时将“统分结合的双层经营体制”载入宪法。“统”的意义就在于能够通过村组集体来办理个体小农“办不好或不好办”的事情，农田水利就属于这类事情。当前我国农田水利陷入困境的根本原因就在于，在农田水利建设上过于重视“分”的作用，而忽视了“统”的作用。尤其是在税费改革之后，乡村两级既丧失管理农田水利的积极性，也丧失了管理的能力。导致农民在农田水利上变成了“一盘散沙”，既无法组织起来进行水利建设，也无法合作起来在水利市场中进行交易，正如湖北农民形容说“水利一夜回到解放前”。因此，今后的农田水利改革要沿着强化“统”的方向推进。

在农田水利问题上，不同农户的经济条件不同，承包地的位置与水利条件不同，造成了农户之间水利需求的分化。另外，当集体组织起来解决水利问题时，受农田水利的自然属性限制，不可能严格核算每个农户在水利中的成本与收益。如果严格按照每个农户的用水量来分摊水利成本，合作是永远无法达成的（除非农田水利变成管道输送），在这样的条件下，通常的解决办法是按田亩分摊水利成本。农民通过民主协商方式，制定本组、本村的水利规范，将分散的个体农户水利需求统合成为村组集体水利需求，并按照“少数服从多数”的原则，对少数的“钉子户”和“搭便车”农户进行制裁，只有如此才能够走出“集体行动困境”。

农户是水利的需求方，其需求能否得到有效表达是水利建设的关键。一方面，个体农户水利需求具有差异性；另一方面，“人均一亩三分地”的个体农户无法解决水利问题。因此，实现有效水利需求表达的关键在于，将个体农户的水利需求整合成为集体水利需求。村民自治的民主协商机制既可以使个体农户的水利需求得到表达，也可以将分散的意见进行集中。如此一来，乡村两级在农田水利建设中就发挥了重要的作用。基层政府将国家宏观政策供给操作成为地方性政策供给，村级组织将农户的水利需求统合成为集体水利需求，真正发挥“统分结合双层经营体制”的优越性。