余峰：民间金融市场的监管逻辑及规范路径

【摘要】本文首先通过对民间金融市场的观察，分析其特征，归纳出民间金融市场的两大风险：经营风险和政策风险，民间金融的“阳光化”旨在降低其政策风险，而民间金融的有效监管则是控制其经营风险；在明晰了民间金融市场的监管逻辑之后，以“组织化”和“吸收公众存款”两项因素对现存民间金融市场主体作了分层和归类，主张改革现有正式金融体系，促进现有民间金融的演进来实现对其治理，即在维持现有监管框架不变的情况下，鼓励和引导民间资本进入到银行业中予以规范，并依据上诉分类对不同主体给出了不同的规范路径。

【关键词】民间金融；经营风险；私人钱庄；合会；小额贷款公司

一、问题的提出

2008年11月，央行牵头修订《贷款通则》，初步起草了《放贷人条例（草案）》并提交国务院法制办，此举被定义为民间金融“阳光化”的里程碑事件；2012年初，新设立的温州市金融综合改革试验区，更是向外界传递出国家进一步推进金融改革、构建多元化金融体系的信号，从理念转化为实践。一时间，民间金融“阳光化”、“合法化”的口号响彻南北。

一个硬币总有两面，合法即意味着规范。当各方均将视角锁定在民间金融合法化的必要性和迫切性时，从另一面来观察，需要提出的问题是：首先，为什么需要对民间金融进行监管？除了限制不合理的高利贷外，是否还有多元的监管目标和风险因素？其次，应以怎样的标准和方式来规范多维度的民间金融市场？民间金融（或民间借贷）的概念涵盖范围极广，其中相当一部分行为，如自然人之间的借贷等并无法律法规加以禁止，《合同法》对借款合同也有相关的规范。清晰合理的定位多层次、多维度的民间金融市场，是其合法化和监管的前提和基础。

民间金融并非一个纯理论创设的概念，而是对社会现象的概括：民间金融可以理解为民间经济融通资金中所有非公有经济成分的资金运动。目前针对这一新兴的研究领域，法学和经济学界没有统一的认识，已有的文献也未形成清晰的界限[1]。民间金融的划分标准因研究视角的不同而存在差异，对其称谓纷繁复杂：民间借贷、体制外金融、民间融资、民有金融、非正规金融等。

从国内外研究来看，Atieno认为民间金融是游离于正规金融体系之外的， 不受国家信用控制和中央银行管制的内生的存款、贷款以及其他金融交易（2001）。Anders Isaksson（2002）将民间金融描述为发生于官方监管之外的金融活动[2]。Kropp（1996）认为，民间金融和正规金融是同一国家中同时并存，相互割裂的，正规金融处于国家信用和相关金融法律控制下，而民间金融则在这种控制之外进行运转，二者利率不同、借款条件不同、目标客户不同，更为重要的是借贷资金不能跨市场流动。

在综合了有关结论后，本文中所谓的民间金融一般是指不受政府金融监管机构（一般指中央银行）控制，以私人借贷、合会、私人钱庄为代表的传统金融组织及其资金融通活动的总和。其特点是以个人信用为基础，参与主体私人性（狭义的概念不包括金融机构或行政机构）。

二、民间金融的监管逻辑

明确民间金融的监管逻辑，就需要去认识民间金融市场现有的特征及风险。笔者于2011年、2012年先后多次前往温州实地调研，温州是中国民营经济最活跃的地方，当地的民间金融以隐蔽的形式长期为温州的民营经济提供信贷支持，其民间金融市场的规模和层级的复杂性，在全国都是独树一帜的，温州民间借贷近期呈现出以下几个特征：

1. 放贷主体的多元化，参与人员越来越广。已经从传统的民间人士扩展到小额贷款公司、私人钱庄、典当行、民营企业、上市公司，包括国有企业、央企，甚至一些正规金融机构现在也加入放贷的行列，搞转贷，当然这不仅仅是温州的情况，别的地区也出现了相类似的情况。

2. 资金来源越来越多。已经从民间自有资金、企业闲置资金，扩展到了商业银行转贷。二手资金、三手资金，资金的链条越来越长。从中国人民银行浙江省分行的数据来看[3]，关于温州民间借贷的资金来源，大概有以下几个方面：一是来源于当地企业，即实体经济，大约占30%；二是来自于当地居民，大约占20%；三是来自于全国各地和世界各地，也都分别占到大约20%左右，其余10%是银行信贷资金的间接流入，其中包括公务员利用自己良好的信用，用公务员身份到银行借钱，一些银行职员也做同样的事情，借了钱之后转手发放高利贷。

在这些来源中，值得注意的是实体企业。在温州存在一些中小企业主，将其企业本身作为“融资平台”向银行贷款，取得资金后，将其中很少一部分用于维持实体生产部门的基本运转，其余资金则投入到房地产市场和民间金融市场中，因此，银行信贷资金间接流入的真实比例将远高于所列数据。

3. 利率水平越来越高，从中国人民银行浙江省分行调研公布的2011年温州民间借贷的利率来看，2011年下半年温州民间借贷利率水平是24.4%，月息超过2分，比2010年同期上升3.4个百分点。而且不同的中介有不同的放贷利率，社会融资中介放贷利率是40%左右，小额贷款公司放贷利率是20%左右，一般社会主体之间的普通借贷利率平均是18%[4]。较高的利率水平也导致了非法集资案件的高发，特别是高利贷的现象。温州当地高利贷月息3-5分，折合年息达30%-60%；短期过桥资金月息是0.1-0.15 角，甚至更多。

针对这些已存的、以及新出现的特点，对民间金融的风险我们可以做出如下基本判断。民间金融风险主要来自两个方面：

一是经营风险， 特别是贷款的呆坏账，民间金融市场本身就缺乏类似于资本充足率、杠杆率等有效的监管指标和工具，同时担保制度和会计规则不完善，甚至有大量非抵押的信用担保，民间借贷利率长期处于高位运行，企业倒闭、企业主逃债导致资金链断裂事件不断增多，风险正在快速聚集。同时由于没有类似存款保险机制作为保障，一旦资金链断裂就将引起连锁反应，这种连锁反应在放贷主体不断多元化，资金来源和参与人员越来越多的情况下，很容易从个体资金安全上升到影响地区金融市场秩序，甚至地区社会稳定的层面。

二是被政府取缔的政策风险。一方面国家对有些民间金融活动没有承认其非法也没有承认其合法， 另一方面当经济出现一些波动时或者民间金融的借贷方发生违约导致司法介入时，国家就有敌视民间金融活动的倾向，认为民间金融易造成经济混乱，对民间金融可能就会采取取缔的方式加以打压。这不仅造成其经营机制的彻底崩溃，且成本损失巨大，所以民间金融市场的呆坏账风险虽然更大，但通过正规途径获得解决的可能性却很小，也催生了后续暴力追债的非法行为。

民间金融的“阳光化”，更多是国家对民间金融活动的合法认可，旨在降低其政策风险，而民间金融市场的有效监管则直指其经营风险。自然人之间的借贷并无需特殊监管，可利用《合同法》对借款合同作相关规范，这是因为其私人性和临时性，既不涉及金融市场秩序，又无碍社会稳定，可通过民事法律予以微观调整；但当放贷主体、资金来源、参与人员越来越多，由私人间的临时民间借贷，转变为组织化的、涉及大量公众资金的民间金融市场时，就需要政府实施宏观监管，以便保障公众的资金安全和维护金融秩序的稳定。因此，民间金融市场的监管逻辑更多在于对“组织化”和“影响公众资金安全”等放贷主体的规范。

三、多维度民间金融市场的分层与归类

影响公众资金安全，是一个较为抽象的概念，有直接和间接两个层面，其中“吸收公众存款”的民间金融主体是对公众资金安全产生直接影响最大的，故在明晰了民间金融监管的逻辑之后，笔者试图以是否组织化、是否吸收存款（见下图）两个因素，对部分民间金融市场做一个分层和归类。（图略）

（一）私人钱庄

按上图所示，私人钱庄是有组织化并且吸收公众存款的民间金融形式。钱庄（亦称银号）在明代就有了一个大的发展，改革开放以来产生了新式钱庄。新式钱庄在浙江温州一带的兴起是商品经济发展的结果。当地个体经济发展雄踞全国第一，产生了个体工商业对资金要求的猛增。一方面，原有的国家银行和信用社已经无法满足或不愿意向个体贷款；另一方面，先富裕起来的人们在资金富余的情况下追求价值增值，不满足于较低的银行利率和低迷的股票市场，于是将目光投向了民间资金市场。恰恰私人钱庄具有吸收存款、集中资金和发放贷款的双重功效，逐渐打开了新的融资渠道。

随着经济的发展，这种地下状态的钱庄实际上已经被人们普遍接受，甚至可以说得到政府的默许成为既定的存在。这可以从最高人民法院1991年的司法解释《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中初见端倪，时任中国人民银行温州分行副行长的应健雄说，“总行三令五申要清理这个问题，考虑到方兴钱庄在当地的影响，如予以强制手段取缔，肯定会造成客户的损失而产生社会混乱。所以，要通过银行自身的改革来取缔它，减少震动[6]”。

私人钱庄的主要风险不在于非法的高利贷行为，曾经一度公开挂牌的私人钱庄由于有了合理的管控[7]，甚至能有效抑制高利贷的存在，但其发展中存在盲目贷款的倾向，相对于一般个体，私人钱庄虽然具有一定的专业知识判断，但缺乏存款保证金和抵押担保的制度管理，特别是对贷款坏账资产的有效处理，在盲目追求信贷规模的道德风险下，出现了很多破产、倒闭及挪用储户资金的信用风险。

既吸收公众的存款，具有大规模影响公众资金安全的信用风险，又具有组织化的形式，更容易受到政府的监控和管制，私人钱庄理应成为改革的切入点。从笔者走访来看，虽然中央逐渐放松口风，温州等地也在默认私人钱庄的发展，并试图进行试点化的管理，但对于经营者来说，“挂牌”的成本较大，面临着失去“地下经济”某些优势的可能，而且要受到政府更多的自由限制，因此私人钱庄的“阳光化”本身就是一个比较大的难题。这实际是一个两难的矛盾，私人钱庄要祛除自己存在的不良“黑色素”，否则就是对金融秩序和社会秩序的潜在威胁；但即使“阳光化”成功，私人钱庄也会丧失原先与正规金融竞争的优势，存在着生存危机。

（二）合会组织

组织化的民间金融形式还有合会、典当行和贷款公司，但与私人钱庄不同的是这三者看似并不吸收公众存款，不存在对公众金融安全的太大威胁。也正是如此，国家采取了相对宽容的态度。

合会是一种特殊的组织形态，根植于我国传统乡土文化之中，有着久远的发展历史。李庚寅、曾林阳认为：“近代合会是一种存在于多个乡邻和亲友之间，建立在信用基础上，低成本而未得到法律法规认可的小规模互助性民间金融组织。”其基本特点是基于血缘、地缘的人际网络为基础，以人际间相互信任为前提，以互助为基本使命，而非基于法律，基于传统社会的习惯和风俗而存在[8]。

传统意义上的合会组织，其社会意义大于其经济意义，作为一种国家救助之外的一定群体内部的自我救助和保险。这种局限在一定地缘和血缘范围内的合会建立在人际信用基础之上，设立的出发点也是解决群体内部个别人员的紧急用途或婚丧嫁娶，一般不涉足风险投资领域，现在仍然存在于南方一些村落、机关单位内部或其他组织机构之中。而改革开放之后，出于对大规模资金的需求，一些打着“合会”名义的集资组织出现，这些组织往往集中资金投资风险产业，组织规模不稳定，往往带有营利性、临时性，内部关系只是建立在投资之上，有所谓的“转轮”运作方法。这样的合会组织具有资本收益性的功能，甚至可以在短时间内集中资金，谋取暴利，而且由于其运行隐蔽，往往出现“倒会”风波时才会引起社会广泛的注意，比如1985年乐清台会风波、1987年福建省平潭县的“标会”风波、2004年福建省发生的民间“标会”崩盘事件，都令人深思。

合会的边界是最模糊的，随之潜在风险也是最大的。原本局限在一定地缘和血缘范围内的合会，目前甚至扩大到地方商会的层面，具有组织化特征，却组织松散，没有外部审批或指导机构，内部也缺乏基本的内控管理，名义上虽不广泛从公众吸收存款，但资金规模巨大，资金用途上也并不局限在解决债权融资，同时用于高风险项目的股权投资回报。特别是“转轮”的运作方法，透过地缘、人脉吸引大量的闲散资金，短时投向高风险回报项目，一旦出现问题，会引起连锁的社会不稳定事件。

（三）典当行

典当行曾在我国传统民间金融扮演过重要角色，与钱庄、票号并列为中国传统金融的三大支柱。在我国新时期市场经济的环境下，典当业再次复兴。典当更多是指当人将其拥有所有权的物品作为抵押，