封安波：论我国检察权的“三层级”结构

内容提要：在1982年宪法与刑事诉讼法综合视角下，中国检察权可划分为三层级，即第一层级法律监督、第二层级批准逮捕等和第三层级派员出庭行使公诉权等，分别构成略高于、等于、略低于法院审判权的权力位阶，这与西方国家检察权制度有很大的不同。检察权“三层级”结构以宪法和刑事诉讼法为法律依据，是不可能修改的。就完善刑事司法检察权而言，当下较为现实的做法有两种：一是以刑事诉讼法修正案的“修法”方式，强化侦查起诉阶段的律师辩护权，以“诉讼构造”贯穿刑事诉讼各个阶段；二是以刑事诉讼法理的“释法”方式，参照大陆法系检察权理念，解释、践行我国刑事司法的检察权职能。

关 键 词：宪法  刑事诉讼法  检察权

随着1996年和2012年刑事诉讼法修正案的颁行，我国逐步确立惩罚犯罪与保障人权并重的刑事诉讼理念，可以说，今天的刑事诉讼理念与制度跟1979年刑事诉讼法文本相比，已经发生了深刻的变化。而贯穿于刑事诉讼各个阶段的检察权，其基本制度设计来源于1979年检察院组织法和1982年宪法，具有相当的稳定性与“保守性”，这必然带来变化了的刑事诉讼中的检察权诠释问题。对于检察机关性质和检察权内涵，学界进行了深入的探讨，其理论立足点和分析工具大致可以分为两类：①一是以现行宪法、刑事诉讼法等文本自身的逻辑体系和价值理念为基础，吸收大陆法系检察权理论进行诠释，此乃“合法性”（为主）与“法理性”（为辅）结合的诠释方法；②二是以西方国家（尤其英美法系）检察理论与制度为理论工具，对中国检察理论进行批评与重构，可谓“应然性”与“法理性”的诠释方法。③本文对我国刑事诉讼中检察权问题的分析，拟以《宪法》与《刑事诉讼法》为“合法性”解释的基础，同时尽可能以现代刑事诉讼法治原则为解释路径和解释结果，可谓“合法性”（为基础）与“法理性”（为主）的诠释方法，介乎于以上两种研究方法之间；拟从1982年《宪法》检察权在国家权力体系中的位阶，《刑事诉讼法》中检察权的内容，《宪法》与《刑事诉讼法》交汇之检察权“层级结构”，中国检察权“层级结构”的比较法观察等四个方面展开论述，剖析我国刑事诉讼中检察权的“层级结构”问题。

一、1982年《宪法》检察权在国家权力体系中的位阶

1982年宪法明确了国家机构的两级权力结构，一级为全国人大及其常委会，二级权力则为国务院、中央军事委员会、人民法院、人民检察院。一级权力机关对于二级权力机关有无可置疑的监督权，这是宪法所规定的，也是“议行合一”政治体制的基本原则。同在二级权力结构作为“国家的法律监督机关”的人民检察院与行政机关、审判机关等国家机构的关系，则是一个值得探讨的问题。

在新中国成立初的《共同纲领》时期，1949年9月中国人民政治协商会议公布的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第28条规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”概括性地规定了检察机关的职权，确立了一般监督之职能，此点与列宁主张的检察机关职能较为接近。随后，依据中华人民共和国中央人民政府组织法制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（第3条）、《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（第3条）、《各级地方人民检察署组织通则》（第2条）等三部法律文件，大致规定检察机关的职权包括：一般监督权、刑事案件侦查权（检察权）、公诉权、抗诉权（抗议权）、具体监督权（对检察监所之违法措施等的监督）。

1954年宪法第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”再次确立检察机关的一般监督权。1954年《人民检察院组织法》第4条规定：人民检察院的职权，主要有一般监督权、刑事案件的侦查权、公诉权、具体监督权（对侦查活动、审判活动、刑事案件判决的执行等的监督）。但是，1975年宪法第25条规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”从宪法层面取消了检察机关建制。

1978宪法恢复了人民检察院建制，第43条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”由此规定了人民检察院的一般检察权，几乎与1954宪法第81条完全相同。

中国检察体制的模本是苏联1936年宪法。该宪法第113条规定：苏联总检察长对于所有的部和这些部所属的机关，以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律，行使最高检察权。宪法明文规定了苏联总检察长的一般监督权（职权范围）、最高监督权（职权位阶）。因此，苏联的检察权被赋予了最高监督的地位，凌驾于行政机关、审判机关等国家机关之上，只是位于国家最高权力机关之下。④

综合《中华人民共和国中央人民政府组织法》、1954年宪法、1978年宪法的逻辑结构，比对苏联1936年宪法中检察权的位阶，可以初步看出中国检察权在国家权力体系中的位阶。基于苏联宪法文本同样的逻辑，《共同纲领》时期的《中央人民政府组织法》及三个检察机关组织法确立了检察机关的最高监督权、一般监督权，此时检察机关之权力位阶是略高于行政机关、审判机关等机关，而低于国家权力机关。1954年宪法、1978年宪法没有检察机关“最高的检察责任”之字眼，但是一般检察权行使范围与《共同纲领》时期的法律文件大致相同，检察权略高于被检察对象之逻辑依然存在。

概括地说，在《共同纲领》、1954年宪法（以及1954年检察院组织法）、1978年宪法文本逻辑之中，检察权基于一般检察权和最高检察权的规定，取得了略高于于行政机关、审判机关等机构的权力位阶。⑤

上述格局的改变，始自1979年检察院组织法以及承继其基本精神的1982年宪法。1979年检察院组织法作出了两点开创性的规定，一是首次规定人民检察院为“国家的法律监督机关”；二是对人民检察院之职权作了重新界定，取消了包括1978年宪法在内的此前宪法文件，以及检察机关组织法规定的一般监督权。⑥1982年宪法延续1979年检察院组织法基本精神，从宪法层面确认人民检察院之“国家的法律监督机关”性质，取消了检察机关的一般监督权条款。由于1982年宪法的效力加持，1979年检察院组织法对于人民检察院性质与职权规定，不再有合宪性的疑问。

要准确解释1982年宪法文本关于人民检察院性质、职权的条款，1979年检察院组织法无疑是一个重要的参考标本。1979年检察院组织法及1982年宪法取消了检察机关的一般监督权，这意味着检察机关不再具有略高于同级行政机关的权力位阶。但是，1979年检察院组织法（第5条）关于检察机关职权的条款，依然规定了三种“监督”，分别为：“对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督”“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”。在三种“监督”之中，对“人民法院的审判活动”和“公安机关的侦查活动”“刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动”一视同仁，监督力度和权限几乎是一样的，明显地体现出检察机关略高于同级人民法院的权力位阶。⑦其实此三种监督的规定来自1954年《人民检察院组织法》第4条，1979年人民检察院组织法只是承续了原有的规定而已。

概而言之，1982宪法（结合1979年检察院组织法基本理念）承继了之前法律文件确立的检察机关略高于审判机关之格局，而放弃了由一般监督权支撑的检察机关略高于行政机关之权力位阶。正如有的学者分析的，“我国宪法和法律进一步确认了检察机关对公安和法院的法律监督地位与权能，这种监督是贯彻于整个诉讼过程的，是单向而不是双向性的。检察机关作为有职责和权力监督法院司法活动的机关（至少在法律上有这种权力），就诉讼监督问题在形式上对于法院形成一种上下位关系。”⑧

综上可见，1982年宪法文本，结合1979年检察院组织法规定的国家权力体系，在刑事诉讼领域呈现出“三位阶”结构：全国人大及常委会无疑是第一位阶，行使国家立法权（法律制定权）和部分重大事项权（法律执行权）；人民检察院的法律监督权可视为第二位阶，仅次于国家权力机关职权；刑事诉讼领域的“法律执行权”则由公安机关、检察机关、审判机关、监狱等实施，一概处于人民检察院的法律监督权之范围，这可谓第三位阶。⑨（如图2所示）

二、《刑事诉讼法》的检察权内容

《刑事诉讼法》清晰地规定了刑事诉讼方面的检察院职权。现行刑事诉讼法第3条规定：“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。”此条规定自1996年刑事诉讼法修正，沿用至今。

同时，1979年人民检察院组织法和检察官法对于检察机关或者检察官职权的规定，可以作为解释刑事诉讼中检察机关职权的参考。1979年检察院组织法第5条规定（迄今该条一直适用）：“各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”

刑事诉讼法规定的检察机关职权中“批准逮捕”“检察机关直接受理的案件的侦查”“提起公诉”三项皆可找到对应的规定，而刑事诉讼法中检察机关职权的“检察”之内容，基于字面意思和逻辑关系之考量，只能是检察院组织法中的“监督”事项，即“对于公安机关的侦查活动是否合法”“对于人民法院的审判活动是否合法”“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法”，检察机关“实行监督”。因此，“检察”即是“法律监督”。⑩

结合人民检察院组织法的规定，刑事诉讼法规定的检察机关职权亦可以归纳为法律监督（“检察”）、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉等四大类。此种划分方式，明确了“检察”之内涵，“法律监督”被视为一种具体的权项。此种逻辑也得到《检察官法》的呼应，《检察官法》第6条规定：“检察官的职责：（一）依法进行法律监督工作；（二）代表国家进行公诉；（三）对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查；（四）法律规定的其他职责。”检察官法也是采用“法律监督”的狭义，