「张步洪：行政诉讼举证规则的体系解释」正文
摘要:确定举证责任规则，应当考虑各方诉讼利益与提供证据的可能性。被告对行政行为合法、原告超过法定起诉期限等负举证责任；原告对起诉符合法定条件、曾经申请行政机关履行职责，自己具有法定资质或者享有法定权利等主张负举证责任。原被告双方对各自主张的其他待证事实负举证责任。第三人提供证据证明行政行为合法的，免除被告的举证责任。法院依法组织当事人提供、交换、补充证据，特定情况下可自行收集证据，但不得收集证据来证明被诉行政行为合法。
关键词:证据，第三人，原告，被告，法院
法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。其中，“事实”是以证据证明的案件事实。证据及其规则对诉讼案件的结果具有决定性影响。举证责任规则把当事人提供证据同法院裁判案件联系起来，以解决由谁提供证据证明案件事实、不能证明待证事实或诉讼主张的法律后果等问题。举证责任本质上是诉讼风险分配规则，它通过明确双方争议焦点以及本证、反证，将诉讼中的证明义务具体化。在具体案件中，一个待证事实只能由一方承担举证责任。[1]承担举证责任意味着在事实难以查清的情况下承担更多的败诉风险。承担举证责任一方提供本证的活动如果不能达到法庭确信的程度，它就要承担不利后果；如果它提供本证的活动达到了法庭确信的程度，对方提供反证的活动也需要达到法庭确信的程度，不然对方就要承担不利的诉讼后果。[2]换言之，承担举证责任的一方，不仅因为其主张的事实被明确否定而当然败诉，而且对争议事实真伪不明的情况也要承担败诉风险；它只有在提供证据足以证明自己主张的事实存在的情况下，才可以避免败诉的命运。2014年11月1日，全国人大常委会对行政诉讼法进行了全面修改，行政诉讼的证据方法和举证责任规则在此次修法中也得以发展完善。从实践来看，对行政诉讼举证责任的理解，不仅应当从行政诉讼法的文本出发，而且有必要基于实现行政诉讼功能的多重需要去探寻其内在逻辑。本文从原被告双方举证责任、法院在获取诉讼证据中的作用等方面分析、探讨新法中的举证责任规则。
一、被告举证责任与取证限制
按照诉讼的基本原理，诉讼各方当事人对自己提出的主张有责任提供证据。行政行为通常是行政机关经法定程序作出的。行政诉讼中，法院对被诉行政行为是否合法进行审查，本质上是对被诉行政行为的复审。行政诉讼中的事实认定，主要是以行政程序中收集的证据为基础，对行政机关在获取和处理证据、得出事实结论是否符合法律进行审查。[3]按照依法行政原则要求和法律规定，行政行为应当建立在确实、充分的证据和事实基础之上。行政行为认定的事实，既是行政机关在行政程序中所作的事实判断，通常也是行政诉讼被告的事实主张。因此，行政诉讼法规定，被告对被诉行政行为的合法性负举证责任。作为加强法治政府建设的一项要求，对法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向法院提交作出行政行为的依据、证据和其他相关材料。[4]行政机关在诉讼中有条件、有义务向法庭提交证据材料，拒不提交的，应当承担不利的诉讼后果。在理论上，如果被告不答辩，可以视为它承认了原告一方的主张。
（一）被告的举证责任
《行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”这一规定明确了被告负举证责任的主要范围、未尽到举证责任的法律后果、免除被告举证责任的例外情形。
其一，被告对被诉行政行为合法与其主张的其他待证事实负举证责任。[5]被诉行政行为是否合法这一待证事实，确定性地由被告一方负举证责任。除此之外的待证事实，仍然实行“谁主张，谁举证”。如果将诉讼双方的主张延伸到之前的行政程序，行政行为认定的事实、确定的权利义务关系也正是行政机关的主张。与刑事诉讼中不允许被告人自证其罪不同，被告在诉讼中应当向法院提供作出被诉行政行为所依据的全部证据，不排除对原告有利的证据。行政诉讼被告掌握的对原告有利的证据，应当向法庭提供。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第69条，原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。
在某些行政领域，相对一方常常掌握着对行政执法具有决定意义的证据。例如，在税务行政执法中，决定行政法上权利义务关系的课税资料大多掌握在纳税人手中；在环境行政执法中，企业自行监测排污情况的资料对于行政机关作出决定至关重要。有学者主张，税务、环境等领域的行政相对人在行政执法程序中应当承担较重的协助义务，在行政诉讼中也应当承担较重的举证责任。相对人有义务保存自己在生产经营活动中产生的相关证据资料，对于相对人具有资料提供特殊优势的待证事实，应当发生证明责任的部分转移，适当减轻被告的举证责任，以免因相对人未充分履行协助义务导致行政机关败诉。[6]本文认为，被告对被诉行政行为负举证责任适用于所有行政领域。原告掌握着行政执法的关键证据拒不提供，行政机关不能推定相对人违法或者负有义务，不能在缺乏证据支撑的情况下直接作出对相对人不利的事实认定。相应地，原告在行政程序中拒不提供关键证据，并不意味着被诉行政行为认定事实可以缺乏证据支撑。相对人掌握关键证据拒不提交，可以由法律赋予行政执法机关强制性的调查取证措施来解决，而不应在诉讼阶段转移举证责任分配。比如，纳税义务人依法应当进行纳税申报并主动提供相关资料。如果纳税义务人不履行申报和提供资料的义务，税务行政机关可以依法采取措施强制获取相关证据。[7]
其二，被告不能提供、逾期提供作出行政行为的证据或者拒绝提供对原告有利的证据，都要承担举证不能的诉讼后果。被告不能提供证据，包括拒不提供证据，或者提供的证据不足以证明行政行为认定事实合法。[8]既然行政机关作出行政行为之前就已经获取了相关证据，作为被告在行政诉讼中及时提供证据通常并不存在困难。逾期提供证据的法律后果，与提供证据的时间限制直接相关。本文后面将专门分析被告提供证据的时间限制，此处不再赘述。
其三，第三人为维护自身权益、支持自己的主张提供的证据足以证明行政行为合法的，可以免除被告举证不能的责任。在行政机关为申请人发放许可或专利、针对有被害人的违法行为作处罚决定、针对平等主体权益争议作裁决等行为引起的行政诉讼中，通常存在与行政行为主张一致的诉讼第三人。[9]1989年行政诉讼法只规定同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由法院通知参加诉讼，[10]但没有对第三人参加诉讼、提供证据等作出规定。此后，《证据规定》参照原告提供证据对第三人提供证据的规则作了规定，但没有明确第三人提供证据在诉讼中的证明效力。过去的实践中，第三人虽然享有提供证据的权利，但第三人提供的证据至多被看作是对原被告举证的补充。在被告拒不提供或者无正当理由逾期提供证据时，第三人为维护自身权益支持行政行为，即使能够提供证据证明行政行为合法，被诉行政行为仍然要被法院以证据不足为由予以撤销。[11]这种做法不仅限制了第三人提供证据的权利，而且弱化了行政诉讼依法解决争议的功能，损害了与行政行为利益一致的公民、组织的利益。明确第三人提供证据对行政行为效力的证明作用，是实现行政诉讼“解决行政争议”功能的客观需要，也是实现客观真相、实体公正与程序公正相统一的制度保障。为此，行政诉讼法明确了第三人提供证据的效力，该法第34条第2款规定，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”这一规定不可以简单理解为，在行政行为符合第三人利益的情况下，由被告与第三人对行政行为共同负举证责任。被告、第三人在诉讼中是相互独立的诉讼主体，行政诉讼不宜打破行政机关作为公益代表者、社会管理者、市场监管者的独立身份。行政诉讼被告在举证不能的情况下，不可以积极主动地支持第三人提供证据证明行政行为合法。
（二）对被告收集证据的限制
行政诉讼被告向法院提供证据既是诉讼权利，又是诉讼义务。同时，《行政诉讼法》第35条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”[12]这一规定的基本要求是，作为被告的行政机关应当遵循“先取证、后裁决”的顺序原则，尽可能地保障行政行为建立在事实清楚、证据确实充分的基础上，不能等到行政诉讼阶段再去收集证据来证明行政行为认定事实客观准确。被告在行政诉讼中收集证据，至少有三方面限制。[13]
第一，取证目的限制。《行政诉讼法》第39条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”但这一规定受该法第35条约束，法院不得要求被告在行政诉讼中收集其在行政程序中未获取的证据来证明缺乏事实证据基础的行政行为认定事实符合客观真相。但是，被告在作出行政行为之前已经收集了主要证据的，可以为佐证该行政证据的合法性、客观性而补充收集证据。
第二，证明对象限制。尽管公民、组织在行政程序中享有提供证据的权利和义务，但是，法律允许原告和第三人在行政诉讼中提出新的证据和理由证明行政行为不合法。有些情况下，行政机关在执法中收集的证据原本符合证据充分的要求，相对人、利害关系人也没有提出相应的反证或者反驳理由。但进入诉讼程序后，原告或第三人提出了新的证据和理由，使得被诉行政行为不再符合证据充分的要求，法院既不可能简单地维持行政行为，也不能简单地根据原告、第三人提出的新证据否定被诉行政行为，允许被告补充收集证据是必要的。《行政诉讼法》第36条第2款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”如果原告和第三人在诉讼中没有提出新的证据和理由，被告行政机关仅仅凭借在行政程序中获得的证据应当可以证明行政行为认定事实符合证据规则要求。因此，被告在行政诉讼中补充收集证据只能针对原告或者第三人提出的其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据所指向的待证事实。
第三，取证时间限制。《行政诉讼法》第67条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”据此，被告原则上应当在提出答辩状的同时向法庭提交证据。然而，行政诉讼旨在解决争议，法院对案件事实形成判断结论必然需要一个过程。原告不可能在起诉之初就把所有证据提供给法院。从理论上讲，只要允许原告和第三人提供证据，就应当允许行政机关进行反证。
同时，按照顺序原则，行政机关应当在作出行政行为之前完成主要证据的收集。行政机关于作出行政行为之后收集的证据，除依法复取的证据外，不得作为认定行政行为合法的证据。行政机关如果于作出行政行为后向相对人收集证据，相对人可以拒绝；向其他公民、组织收集证据，相对人一般难以发现。行政机关作出行政行为之后，如果相对人申请行政复议，复议机关依法对原行政行为进行全面审查，可以决定撤销、变更原行政行为。复议机关变更行政行为，在法律效力上与新作行政行为无异，因此，复议机关在复议阶段有权调查收集证据。但在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他公民、组织收集证据；复议机关调查收集的证据可以作为撤销或者变更原行政行为的依据，不能作为维持原行政行为的依据。[14]如果原行政行为缺乏主要证据，复议机关通过调查收集证据作出维持原行政行为的复议决定，在行政诉讼阶段，被诉的原行政行为并不因复议机关收集了证据而取得合法性。