马长山：新一轮司法改革的可能与限度

【摘要】新一轮司法改革无疑是“全面推进依法治国”的重要环节，并在当下“深水区”改革进程中负有重要的使命与担当。然而，我们也要认识到司法至上的自身有限性、既有政治制度框架的限制、现行法律规范的局限、本土国情的制约、路径依赖的“体系化锁定”等因素的影响，并在其可能的改革空间与限度内，积极探索中国司法改革的自主性道路，从而推进“法治中国”建设。

【关键词】司法改革 可能与限度 自主性道路 法治中国

党的十八届三中全会在对“建设法治中国”做出整体部署的同时，也对深化司法体制改革提出了新的要求，从而启动了新一轮司法体制改革。[1]此后，从中央全面深化改革领导小组的司法改革意见、各司法改革试点的工作方案，到十八届四中全会《决定》的全面战略部署，足可说明这次司法改革的高度、深度和广度都是前所未有的。而2015年初，“两高”在前期重大改革举措的基础上，分别推出了立足社会主义法治体系和公正司法制度建设的“全面深化改革”意见，实现了司法改革的全面“提速”。这无疑具有超出以往历次司法体制改革的重大意义、使命和可能空间，然而应该看到，它必然也会有其不能过于理想化期待的、必须直面的限度，因此，我们需要努力探索司法改革的自主性道路及其实践策略。

一、司法改革的“体制性捆绑”与时代担当

从上世纪90年代中后期开始，随着中国全面步入了“市场经济时代”，“法治国家”也就相应地被党和国家确立为社会主义现代化的重要建设目标，提出了更高的法治要求，此时，司法体制中的一些陈旧痼疾便逐渐暴露出来，民众的反应也日趋强烈。为此，党的十六大就做出了“推进司法体制改革”的战略决策，并由此一直没有停息、不断深化。[2]

应当说，十多年来的这些司法改革固然带有“进一步解决体制性、机制性、保障性障碍”的目标取向，旨在“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，也确实取得了很多可圈可点的重要成绩。然而，当我们冷静、客观地予以回顾和审视时就不难发现，司法改革的“体制性捆绑”问题并未从根本上获得解决。也就是说，由于诸多历史和现实因素的影响，司法运行系统深深嵌在整体性的既有体制之中，无论是人财物、身份待遇还是司法过程，都会受到上级和同级党委、政府、人大、政协、以及本系统上级机关等横纵交错的体制性约束和网状“捆绑”，从而形成了政法化、行政化、地方化等弊端和问题，而司法改革的每一步实质性举措，都难免要遭遇到这种“体制性捆绑”的障碍或难题而大打折扣。事实表明，近年来的司法改革也在有意无意地绕开这些“体制性捆绑”，不对其进行深度触及，转而更多地致力于司法本身运行机制上的修补和完善，鲜有顶层设计的体制性变革，因而基本上是行政化的改革路径。其结果是，“改革只能围绕着反映比较强烈、急待解决的问题提出一些修补性的措施，如错案追究制、人大个案监督制等，缺乏一个能够统领整个司法改革全局的目标”{1}，致使司法改革效果不佳。特别是2008年12月《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，除了建立政法经费统一保障机制等少数“可操作”的举措获得了较大突破外，包括司法职权重新配置、规范司法行为、促进司法独立等很多改革任务和目标均未能得以落实。为此，有学者就直言：“改革开放以来，司法改革走过了一条漫长曲折的道路，回过头一看，有所前进，但更多是曲折，甚至有许多的改革最后又回到了原点，令人感到是在倒退。司法改革争议极大，实质上是司法改革的指导思想究竟是什么？”{2}

另一方面，正是由于这种司法改革的“体制性捆绑”，就难免导致司法公正、司法公信建设举步维艰，民众反映强烈的问题自然也常常会“久治不愈”、反复出现，而民众反过来则基于对这种“体制性捆绑”的司法现状的现实感受和亲身体验，对司法个案(特别是那些“舆情公案”)抱有超出司法范围的“体制性”想象和期盼、过度表达的“体制性”诉求和主张。比如，在许霆案、邓玉娇案和药家鑫案中，舆论就分别演绎了“官商与客户”、“权贵与民女”、“富二代与打工妹”之间的、隐喻性的“阶级对抗”故事；而在天价过路费案、吴英案和唐慧案中，舆论则又分别指向了过路收费制度、民间金融管理制度、劳动教养制度等等，其实质是寄希望于通过公众舆论来制造政治影响和社会效应，借此引起高层领导的关注和批示，进而以“法外政治合法性”的方式来左右司法个案的裁判过程和结果{3}，宣泄心中的某种不满情绪或者愿景寄托，乃至力图促发某种制度性变革。最后，这不仅难以实现人们所期盼的司法公平和正义，也会使法律权威和司法公信受到很大的冲击。

十八届三中全会《决定》所启动的新一轮司法改革，与前两轮司法改革具有很大的实质性差别：它的动力并非来自于司法系统，而是来自于最高决策层的顶层设计；它并非是司法体系的单兵突进，而是“全面深化改革”的关键环节；它并非是以往司法运行机制的简单修补或完善，而是一种根本性、强制性的制度变迁。因而，直指去行政化、去地方化的司法改革“深水区”和“硬骨头”，进而破除其“体制性捆绑”，以切实保障保证司法机关依法独立公正地行使其职权。十八届四中全会《决定》则提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的“全面推进依法治国”总目标。这样，本轮司法改革也就负有了与前两轮司法改革明显不同的时代意义与使命。

其一，化“火山口”为“突破口”。如前所述，由于“体制性捆绑”所致，司法过程一方面常常面临着各种不当干预和影响，另一方面又常常承载着民众的过度“体制性”期盼和诉求，而公众舆论往往会把一些原本是改革滞后引发的制度性、体制性的“抽象”问题，延伸并转化为“舆情公案”中的“具体”破解(如吴英案)；把一些对分配不公、阶层矛盾、权利失衡等的不满情绪和压抑感受，进行情绪放大并投射到司法个案之中来力图获得释放(如许霆案)；当然，也有因抽象行政行为(如征地拆迁案)的扩张滥用而引发对具体行政行为的诉讼，此时公众舆论就寄希望于司法机关能够给出司法机关原本无力给出的“满意”答案。这样，司法机关在这些“舆情公案”中成为了某种制度诟病与变革期盼的发泄口，成为社会矛盾淤积而喷涌的“火山口”。而如此情境下的司法机关，并不是在解决个案的司法问题，而是承载着不该承载的诸如化解民众积怨、排解制度难题、贯彻“批示”要求、回应民众诉求等政治功能和社会功能，司法公信的困局就在所难免了。

新一轮司法改革置身于“全面深化改革”的大背景下，在破除其“体制性捆绑”、获取独立司法功能的同时，也被寄予了“政治体制改革突破口”的期待。最近，习近平总书记也借古语“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”、“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”，来表达最高领导层对建设“法治中国”的决心，而以司法改革作为政治体制改革的突破口，就成为推进“法治中国”建设的迫切要求；其次，司法改革涉及的是一条“线”(司法系统)，而不像其他政治领域改革那样涉及的是一个“面”，尽管也很复杂，但相对容易操作，成本小且风险低、可以事半功倍；再次，任何政治系统的制度化和法制化过程，都不可缺少它的司法结构和功能。因此，如何依据宪法来重塑司法权，并有效厘清司法权在整个国家权力体系中的地位、结构与功能，确保司法机关能够独立公正地行使审判权和检察权，从而强化其司法权威和公信力，将直接关乎到当下中国政治体制改革的全局乃至成败。可见，化“火山口”为“突破口”就成为一种时代的必然选择。

其二，提供治理机制的司法框架和公平尺度。毋庸置疑，从“统治”走向“治理”(From government to governance)，不仅是全球化时代的一股民主化、法治化潮流，更是一场伟大而深刻的世界性管理方式变革，它力图从国家主导、纵向规制的强力性秩序，转型为多元互动、横向参与的自主性秩序，因而“既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制”{4}(P.5)，它意味着“政府授权创造或增强决策中公共参与的管道和机制，遵守法律规则，提高公共程序的透明度和政府官员责任”{5}(P.5)，其首要含义就是“公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现”{6}(P.268)。

十八届三中全会《决定》也正是立足这一全球发展趋势，提出要坚决破除各方面体制机制弊端，实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标，同时也要创新治理体制、依法治理，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。而十八届四中全会《决定》则再次重申，依法治国“是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”。这样，建立“国家治理”与“社会治理”的双重治理体系自然就成为未来中国的发展方向，官民互动、多元自主、协商参与的治理秩序也必将成为未来中国的主导秩序形态，而司法改革将在此进程中发挥其不可替代的作用和功能。首先，通过深度改革而使司法机关与行政体制发生剥离、与省级以下地方党委政府发生剥离，进而塑造其独立的司法地位与职能，这样就可以使司法机关通过基本不受干预的司法过程和案件裁判，来依法抑制和纠正那些违法违规的行政行为，让权力在制度的笼子里予以阳光化地运行，从而形成一种对公权力进行分权制约和监督的有效机制，促进多元治理机制的建立、运行和法治政府的形成；其次，通过建立独立运行的司法过程，可以借助对纠纷的司法处理，来保护正当权利的行使、抑制权利的滥用，进而推动治理过程中多元权利的对称平衡与互动发展，为其复杂利益博弈确立司法准则和公平正义尺度，并使失衡的治理关系和机制得以矫正和恢复，从而为治理体系和机制的健康运行提供必要保障。再次，通过司法改革建立起法律至上、独立运行的司法体制，就能更好地维护法律权威和司法公信力，确保各项治理规则和规范程序得以贯彻，从而促使国家治理、社会治理机制都必须按照法治思维、法治方式并在法治的轨道上运行。可见，有了法律至上、独立公正的司法保障，国家治理、政府治理和社会治理才能够良性运行，全面深化改革所指向的多元治理秩序也才能建立起来。

其三，提供风险控制与安全稳定机制。十八届三中全会《决定》明确指出，要改进社会治理方式，

“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。2014年初，习近平总书记在中央政法工作会议上发表讲话则再次强调，要把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标，积极推进司法改革，维护人民群众切身利益，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保障。而十八届四中全会《决定》则要求“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”。这就意味着，司法改革固然不能忽略维护社会稳定的重要指向，但必须摒弃以往扬汤止沸、“大棒维稳”的“短期行为”策略{7}，而推进法治化治理、促进公平正义和保障民众权益才是司法改革更为关键的定位和方向。事实上，当今世界已经步入了一个风险社会，人们更像是“生活在文明的火山上”{8}(P.13)。特别是由人类知识发展所伴随的“被制造出来的风险”(manufactured risk)，日益取代了诸如洪灾、瘟疫、饥荒等传统“外部风险”(external risk)而占据主角。而这种“被制造出来的风险”并不只涉及自然，还要渗透到生活的其他领域。“正当被制造出来的风险扩张的时候，风险也变得危险重重”{9}(P.50-51)。它一方面导致人们日趋个体化而却又普遍地比以前更加缺少自主性(被市场和多变环境所“控制”)，