应松年：行政诉讼法律制度的完善、发展

【摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》是我国建设法治政府征途中的第一个起点，也是我国行政法治发展的第一块里程碑。本次修改《行政诉讼法》，是在我国经济社会发展和司法实践所积累的丰富经验基础上，对行政诉讼法律制度的进一步完善，大大推进了对公民权利保护的力度，解决了许多行政诉讼实践中存在的问题和困难，大体上反映了实际的需要，达到了预期的目标。

【关键词】行政诉讼法 修改 亮点 不足

《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施的第25年后，终于迎来了第一次修改。

1989年4月4日，全国人民代表大会通过了《行政诉讼法》，标志着中国行政法治进入了发展的新时期。行政诉讼制度建立了对行政机关的行政行为是否合法的审查机制，违法行为将被撤销，这就促使行政机关必须更加重视依法行政。随后，1993年，国务院在向全国人大作政府工作报告时，就提出要求国家行政机关工作人员必须依法行政，2004年，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》，提出建设法治政府。时至十八大，更明确了要在2020年建成小康社会的同时，建成法治政府。因此，可以说，《行政诉讼法》是我国建设法治政府征途中的第一个起点。

《行政诉讼法》促进了我国行政法制的完善，《行政诉讼法》明确提出，合法的行政行为必须符合三项条件：证据确凿；适用法律法规正确；符合法定程序。在以事实为根据、以法律为准绳外，又加上符合法定程序。这是符合行政行为特别规律的一项要求，对行政法治产生了巨大影响。此后，根据行政法治的规律，全国人大首先完善了行政救济法体系，制定了《行政复议法》和《国家赔偿法》，随后，原准备制定行政程序法，但由于当时的理论和实践条件尚有欠缺，因此，决定先制定对市场经济影响较大的行政行为方面的法律，当时确定了四部法律，即《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》和《行政收费法》，在此基础上再制定行政程序法。现在前三部法律已经完成，行政程序法也已展开了深入的研究和讨论，且地方，包括湖南、山东、汕头、西安等十余地都已制定了行政程序规定，积累了丰富经验。四中全会已明确提出要完善行政程序法律制度。制定行政程序法的条件已经成熟。此外，行政各领域的单行法律根据实践需要，也大多已经制定。以《行政诉讼法》为起点，20多年来，我国的行政法律体系除尚有几部法律亟待研究制定外，已大体完善。以《行政诉讼法》为起点，行政法学术研究、学科建设以及行政法人才的培养也蓬勃兴起。可以说，《行政诉讼法》也是我国行政法治发展的第一块里程碑。

当然，《行政诉讼法》作为上世纪80年代制定的法律，随着我国经济社会的发展，以及法治环境的变化，必然会与实践需要产生某些不适应。修法是必然的、不可或缺的，《行政诉讼法》也不例外。《行政诉讼法》在时隔25年后才着手修改，与刑事诉讼法、民事诉讼法相比，其间隔时间较长。这与行政诉讼司法解释的不断完善，可能有一定关系。最高法院对《行政诉讼法》中某些不明确，或在实践中不完全适应的情况都及时作了解释、弥补，[1]因而使《行政诉讼法》大致能应对现实的需要。当然，有些问题则是必须对法律文本作出修改的，这就是本次修改的必要性。[2]应该说，对《行政诉讼法》的修改，法学界和实务部门都一直在进行研讨，许多问题都已形成共识，此次修改，大体上已反映了实际需要，达到了预期目标。其中有几点是值得肯定的：

一、进一步明确了行政诉讼的首要目的

正确理解行政诉讼目的是把握行政诉讼本质和解释为什么构建这样的行政诉讼制度的关键。行政诉讼目的为行政诉讼制度的设计提供了总体的思路，具体而言，有不同的行政诉讼目的，就会有不同的行政诉讼审理原则、不同的受案范围、不同的案件管辖规定、不同的诉讼程序设置、不同的当事人制度、不同的诉讼模式和判决方式，等等。[3]

毫无疑问，行政诉讼的首要目的是为了保护公民的权利不受行政机关的侵害。纵观世界各国行政诉讼制度的发展史，虽然其产生及构成与各国的历史背景、政治文化有关，因而反映出各国浓郁的国情色彩。但是“有权利必须有救济”，则是所有法治国家都始终坚持的法律规则。正是由于在行政领域有必要给予公民权利以特殊保护，行政诉讼才在各国最终脱离于民事诉讼。

在保护公民权利的同时，当然需要对行政机关是否依法行使权力进行监督。“我们很难想象，一个现行有效的行政法制度在未规定法院或某种其它公正机构及裁判庭对政府官员的行动至少做一种有限的审查的情况下，就能够防阻政府官员任意滥用权力的想象”。[4]这便涉及到一个问题：《行政诉讼法》规定的保护公民权利与监督行政机关依法行政是什么关系呢？对此，我倾向于认为：“保护公民权利”与“监督行政机关依法行使权力”二者是一枚硬币的两面，是不可分割的。本次修改《行政诉讼法》，将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使职权”，这是十分必要的。在1989年制定《行政诉讼法》时，有一种意见认为：只谈监督行政机关依法行使职权是不全面的。因为纵观全世界的行政诉讼实践，有70%以上的行政案件，法院都判决维持了行政机关的行政行为，撤销改变的比例是有限的。因此行政机关所做的行为大多数都是对的，人民法院自然也应当维护行政机关依法行使行政职权。在当时的观点看来，“监督”是“纠正错误”的代名词。似乎监督、纠正违法行为，才算监督，人民法院监督行政机关依法行使行政职权，就意味着人民法院纠正行政机关的错误行政行为。应该说，这样的认识并不准确、恰当。“监督”是一个中性词，在行政诉讼中，被诉行政行为经法院审查认定合法的，不支持原告的诉讼请求，这固然表现为被告行政机关没有败诉，但这只是诉讼结果的客观反映，并不能改变行政诉讼的宗旨，不能把行为或者制度的目的与行为或者制度产生的效果混为一谈，而如果强调维护行政机关依法行使职权，就有可能弱化保障公民、法人、其他组织合法权益的目的。相应的，在原《行政诉讼法》的第54条第1款第（1）项中，对于“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”的行政案件，规定了维持判决。该判决类型实际上是不合理、不恰当的。行政诉讼本来是给公民、法人和其他组织提供的一个救济渠道。公民、法人和其他组织对某个行政行为不服，提起行政诉讼的目的在于推翻其所不服的行政行为。法院作为居中裁判者，在认为公民、法人、其他组织要求推翻行政行为的理由不充分时，予以驳回就足够了。因此，本次修改《行政诉讼法》，取消了维持判决，增设了驳回原告诉讼请求的判决类型。

行政诉讼保护公民权利的特点是：公民认为行政机关侵害其权利，但行政机关并不认为侵害，由此产生行政争议，公民不服，遂向司法机关起诉，由法院对争议作出裁判。通过解决行政争议，保护公民权利，监督行政机关，这是对行政诉讼的功能定位。可见，行政诉讼要由公民主动向法院提起，法院只能是也必须是被动的。法院通过“解决行政争议”这个载体，以监督行政行为的方式来实现对公民权利的保护。可以认为：行政诉讼源于行政争议。同时，行政诉讼作为解决行政争议的最重要制度之一，应当围绕行政争议展开受理、审理、调查并最终作出裁判。行政争议的存在既是启动行政诉讼程序的动因，也是人民法院行使行政审判权的根由，人民法院通过解决行政争议，化解矛盾，维护社会和谐与稳定，为建设法治国家和法治政府作出贡献。本次修改《行政诉讼法》，增加解决行政争议的表述，使立法的目的更加清晰。

二、进一步扩大了公民的行政诉权

公民享有行政诉权是现代社会公民权利扩展的结果，为保障公民的安全、自由和权利的实现，对抗来自国家行政权力的侵害，公民拥有按照法律预设程序，启动诉讼程序、获得法院公正裁判的程序性权利。对于行政诉讼而言，行政诉权的落实，意味着对公民与政府新型平等关系的塑造，故而行政诉讼的诉权特别强调行政诉讼标的和行政诉讼的被告两个问题。而这二者又是相联系的。原《行政诉讼法》将被告定为行政机关及其工作人员，诉讼标的为具体行政行为。这是建立在行政机关对社会进行行政管理的基础上提出的。至于为什么要使用“具体行政行为”这个概念，很大程度上也是为了解决立法当初的现实困难――在立法当时，行政行为的行使并不规范，很多行政处理没有书面的决定。这决定了我们在确立行政诉讼的标的时不能沿用此前常用的“行政处理决定”等词汇。经讨论，决定采用行政行为分类时使用的“具体行政行为”来代替，以示无论有无书面处理决定的具体行为，只要作出了行为，都可作为诉讼标的而被起诉。此后，在司法实践中，大家发现，有时，具体行政行为与抽象行政行为的界限并不十分明确，因而常常成为法院是否受理案件的争论点。其实，就抽象与具体而言，既然法律中已经将抽象行政行为排除在了收案范围之外，因而是可以直接使用“行政行为”的。且本次修法又允许就规章以下的规范性文件提起附带审查，这是《行政诉讼法》本轮修改一个很大的进步。故修法时，将“具体行政行为”变更为“行政行为”。此外，随着经济社会发展和法治环境的变化，行政管理开始向公共行政和公共治理转化，行政主体也由单一行政机关，向多元主体转变。十八届四中全会决定明确提出了国家治理体系和治理能力的现代化，行政方式由管理转向治理。治理与管理不同，管理仅只行政机关的管理，治理则包括行政机关以外的基层自治组织、社会团体、社会组织、基层组织的自治、自律，形成多元的治理，这将进一步推进国家的稳定和进步，同时，有些社会组织还将承接一部分原由政府部门办理的事项，下一步还可能承担更多的公共管理和公共服务的职能。它们在行使公共治理职能的同时如果侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，理应成为行政诉讼的被告。但问题是，我国的社会组织总体上还不够成熟，还不能完全发挥自律自治作用，因而不可能都成为被告。好在原《行政诉讼法》还有另一项规定――鉴于当时行使某一行政职权的组织很多，有些是有法律法规授权的，有些是行政机关自己委托的，如果规定都可以当被告，则一些不具备行使权力条件的组织将成为被告，从而使行政管理加剧混乱，因此在立法时，将授权与委托分开，授权的可以自己的名义行使行政职权，并自己承担责任，具有被告资格；无法律法规授权的，都称为委托，只能以委托机关的名义行使权力，并由委托机关承担责任。这一分离在实践中起了很好的作用，使一些有委托权的机关，不再把可能影响公民权利义务的事项委托给相关的组织，有利于职责分明，保护公民权利，因此，原《行政诉讼法》第25条规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”

那末，现在要从管理转向治理，又要解决社会组织尚不够成熟的问题，在修法时是否可以在有些社会组织已具备自治自律能力，有些尚不具备的情况下，以授权作为条件，对已成熟的社会组织由法律法规授权，可以自己的名义行使权力，并自己承担责任，其他仍视为委托？新《行政诉讼法》第2条增加了第2款：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。增加“规章”，就增加了授权的主体，无疑是可以促进这一转变的。这样一来，在还没有完全放开行使公共管理职能的社会组织作为行政诉讼被告的前提下，使治理通过稳妥的步伐向前迈进。这是这一款规定中所含的原规定中所未有的重要内容。

三、适度拓宽了行政诉讼的受案范围

受案范围用列举的办法，源起于1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”也就是通过单行法，