朱芒：概括主义的行政诉讼“受案范围”

【摘要】针对我国《行政诉讼法》“受案范围”的列举式规定，法解释的主要方向也是列举主义属性。但是，该法律施行至今，其实还客观地存在着与此不同的概括主义法解释路径。该路径依据实定行政诉讼法的规范规定，通过全项列举或另定根据规范等方法，消解了列举主义“受案范围”的局限性，而这些方法同样能够适用于对新法内容的解释。

【关键词】行政诉讼，受案范围，法解释，概括主义，列举主义

一、问题的提出

1989年4月4日颁布的《行政诉讼法》（以下简称“旧法”）在“受案范围”[1]的规定中采用了列举形式。2014年11月1日新修改之后的《行政诉讼法》（以下简称“新法”）在“受案范围”上扩充了内容，但规定方式沿袭了旧法。

在法解释的层面上，观察《行政诉讼法》施行至今的过程，无论“受案范围”被如何定位，似乎都无法避免列举主义的解释理解宿命。[2]本文力图从另一个角度指出，在列举主义的立法形式之下，其实我国司法实践中还客观地存在着一支概括主义的法解释路径。本文的目的就是初步整理出其发展脉络和基本逻辑构成，将此凸显出来，为新法的发展提供一个可行的方向。

至今为止，行政法学界在行政诉讼“受案范围”方面的研究，无疑已积累了大量的成果。归纳而言，这些成果大致可以分为三类。其一是价值阐述，即表明应该如何理解受案范围。这类研究更侧重法理层面的论述，因而多倾向于立法（或修法）建议，未必都是直接以实定的《行政诉讼法》为对象。其二是实证研究，即根据《行政诉讼法》“受案范围”的实际适用情况以及相关原因进行调查分析。[3]其三是规范分析，即严格立足于实定法展开法解释工作。本文侧重于法解释的层面，但重点在于整理自旧法颁布以来，在立法活动业已完成、法律的文本表现形式已经确定的前提下，“受案范围”因法解释的变化而发生的变化以及其中的规则，并在此基础上寻找对新法相关条款的可用解释路径。在展开论述之前，本文就所使用的概念作如下说明。

首先，关于“受案范围”，学说上有着“概括性规定”或“列举性规定”、“概括式”或“列举式”等分类概念。这些概念都准确地表现了“受案范围”的立法形式或实际功效，但也因此有着过于拘泥于立法文本形式的倾向。因此，本文采用“概括主义”和“列举主义”的用语，以此强调法解释的思路。与此相关，在研究“受案范围”的文献中，除了使用“概括”和“列举”概念之外，还时常读到与这两个概念并列使用的“结合”方式，或者“概括加列举”方式等用语。本文将其一律划入列举主义的受案范围类别之中。[4]

其次，所谓列举主义指向的是依据法定具体事项进行判断是否属于“受案范围”的法解释思路；所谓概括主义是指就“具体行政行为”（或“行政行为”）是否产生了一般性的对权益侵犯效果（而非法定的诸如“人身权”或者“财产权”）判断是否属于“受案范围”的法解释思路。从这个观察角度而言，如果以是否属于“具体行政行为”（或“行政行为”）这种行为的形式为判断标准，由于我国实定的《行政诉讼法》的作用是判断司法权是否撤销其效力，所以，此时实质上仍然是以行为效果为判断标准。因此，此种角度也属于概括主义的判断方式。

最后，本文从可以纳入司法审查范围的角度进行分析，所以不涉及以法定方式明文规定不能纳入受案范围的各种事项。因为即使最大范围的概括主义受案范围，也同样存在或可以设置排除事项，而这种设置并不影响概括主义受案范围本身的定性。因此，本文并不将旧法第12条、新法第13条作为分析对象。

二、立法上的列举主义及其内在扩张

行政诉讼法律制度中的受案范围规定，涉及司法权界限的两个方面。一是在宪法规定的制度架构中，法院的司法权与其他国家机构所拥有权限的边界，即司法权的边界。二是在此司法权的范围之内，实定行政诉讼法中，现实的制度安排允许司法权行使的范围及其边界。对后者的判断方面，目前就集中在如何理解或解释行政诉讼法上关于“受案范围”的规定。

（一）条款文意的确定方式

自旧法通过之日起至2014年11月1日修正止的二十多年间，有关“受案范围”的规定，在文字表述形式上一直没有任何变化。该法第二章的标题为“受案范围”，该章内第11条的表述形式如下：

第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：

（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

……

（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定的可以提起诉讼的其他行政案件。

该条款所设置的行政诉讼受案范围属于列举主义，学界和实务界对此持有基本一致的认识。[5]这种认识建立在两个方面的基础之上：一是法律规定的表示形式；二是立法原意。

1.法律规定的表示形式

从上述所示内容可以看到，第11条规定以逐项列举的方式，将各种具有相关特征的可诉具体行政行为予以列出。这些行为特征，有的是行为形式，如“行政处罚”或“行政强制措施”，以及“拒绝或者不予答复的”不作为形式；有的是行为效果，如侵犯“法律规定的经营自主权的”，侵犯“人身权、财产权”等。这种由立法直接设定的形式结构意味着，《行政诉讼法》在立法之初确立的受案范围是有限的，只有属于第11条所规定的各个事项的具体行政行为才能归入司法审查权的范围。

这样的列举主义规定方式，导致行政诉讼和行政法学注重行政活动的形式或特定效果，而不是着眼于行政活动侵犯权益这种一般法律效果。在诉讼被提起之后，法院在受理阶段需要审查的内容是被诉的具体行政行为是否属于该条规定的某一具体项目，即属于哪一种行为形式或哪一种权利属性。由此可见，就立法成果的形式表现而言，第11条所列出的各个项目规定的行为的总和，才构成该法所能行使司法审查权的范围。立法的形式直接确定了行政诉讼受案范围的边界。

2.立法原意

立法采用这种逐项列出可诉的行政行为的方式，体现了该法律在受案范围设置方面的立法原意。直接表达了该法律在受案范围方面立法原意的是王汉斌所作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》。王汉斌在该文中指出：“考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”这段说明证明了该法律设定的“受案范围”的确是针对部分行政行为的，因而第11条的规定形式也从实质判断的角度反映出了这种列举主义属性。

（二）概念的确定及其内在扩张

上述立法无疑确定了《行政诉讼法》的“受案范围”为列举主义。但是，法律本身的发展并不会停滞于法律颁布的那个瞬间，在法律的适用过程中，它会因适用者的理解而不断获得新的解释。在《行政诉讼法》自颁布时起至被新法替代的2015年5月1日止的时间段内，法的这种发展动向也有着明显的体现。

就笔者的考察，概括而言，在立法形式业已固定的前提下，学说和司法活动在两个方向上通过对“受案范围”的解释不断拓宽其内容。第一个方向是就“受案范围”条款中的具体法律概念进行分析解释。这个方向中的主流是直接对照第11条规定的具体概念进行定义和适用，从而使该条所表现的受案范围在严格的列举主义规范中逐步展开。但在这个方向中，也部分出现了对“具体行政行为”的判断而呈现出概括主义解释路径的倾向。第二个方向是就“受案范围”的构成方式进行重新解释，正是这个方向发展出了较为完整的概括主义解释路径。本部分先概要描述其中的列举主义解释路径部分，为下一部分研究概括主义解释路径提供分析基础。

在第一个方向中直接针对第11条列举出的相关事项概念进行定义和适用方面，表现为对于该条第1、2项规定的“行政处罚”、“行政强制措施”或者针对第8项规定的“人身权”或“财产权”等概念进行定义等。对应于这些规定，某项“具体行政行为”是否可诉，则必须对应这些事项进行判断。例如对于“劳动教养”是属于“行政处罚”、“行政强制措施”还是“强制性教育改造的行政措施”，以及其与人身自由的关系的争议，就反映了这方面的适用判断。[6]从逻辑定义的角度看，这些事项概念既有“行政处罚”等行为形式，也有侵犯“人身权”等行为效果，它们共同具体构建着可诉的“具体行政行为”法律概念的外延，换而言之，在逻辑上这些事项的总和构成了“受案范围”的全部。例如，学界有基于实定法形式构成方面的特征而确定是否属于“行政处罚”的主张，法院的司法审查活动中大量案例也对相应的法律概念进行了界定和发展。[7]有一些较为典型的通过对法律概念的解释从而拓宽了原本的受案范围的事例。例如，“经营自主权”起先是指企业的内部经营管理权，[8]且针对当时计划经济向市场经济体制转型时特有的一些事项，后判例将此定位于《反垄断法》第8条和第32条所指向的竞争秩序中所具有的法律地位，显然这已经脱离了企业的内部管理权而具有了外部属性，[9]且也不同于立法原意。[10]

需要注意的是，尽管学界和实务界的上述努力不断地明确和扩展行政诉讼“受案范围”的范围，但由于这方面的法律解释作业是针对第11条中已经设定的明文法律概念展开的，而这些概念本身又是作为列举主义结构的“受案范围”的构成部分，因此，这些概念无论怎么定义和扩张都无法改变“受案范围”列举主义的属性。

三、概括主义解释方向

上述部分的内容指出，尽管“受案范围”相关的具体法律概念得到了定位和很大程度的扩展，但其始终嵌于列举主义的结构之中。但是，在《行政诉讼法》施行近十年之际，另一种解释路径，概括主义的解释方法露出端倪。

（一）《行政复议法》的先导作用

在法律制度建设方面，引发概括主义解释方向出现的是《行政复议法》的颁布。1999年4月29日，全国人大常委会第九次会议通过《行政复议法》。该法律第二章为“行政复议受案范围”，其第6条的规定方式如下：

有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

……

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

该条规定的立法形式，与《行政诉讼法》第11条的立法形式相同，都属于通过逐项列举的方式，明文规定可以进人复议审查范围的具体行政行为。但是，该条第11项规定“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”可以申请行政复议，这“其他”一词决定了该项不在前十项之内，但覆盖了前列十项所列举内容之外的全部事项，即该项所列举出的是前十项之外的全部剩余事项。这样的文字表述其实可以将该条整体概括为“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议”。在此，姑且将形式上是列举，但内容上覆盖了全范围的列举形式称为“全项列举”，这样，该条尽管以列举主义的形式规定了“受案范围”，其实质上是设定了概括主义的“受案范围”内容。

上述结论可以在与该法律颁布之前的行政法规《行政复议条例》相比较中得到更为明确证实的结论。