陈国飞：我国检察官的遴选制度及其完善

【摘要】中国检察官的遴选制度存在遴选程序不规范，遴选出的检察官素质参差不齐，地方化现象严重等问题，成为当前司法改革的热点。通过对域外国家检察官的遴选制度的理论和实践进行考察分析，借鉴各国检察官遴选的有益制度理念和实践经验，采取成立专门的检察官遴选机构，建立科学规范的遴选程序，遴选去行政化、去地方化等举措，完善我国的检察官遴选制度。

【关键词】检察官 遴选委员会 遴选程序 遴选标准 去行政化

一、引言

遴选胜任的检察官是一国检察制度的主体基础，是设立和维持一个良好的检察系统的非常重要的方面，其关切到一国检察权的有效行使和法律监督的实际成效。我国《宪法》第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我国的各级检察官的遴选是由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会来选举和任命。然而，在实际具体运行中，存在遴选程序不够规范，遴选出来的检察官的素质参差不齐，地方化现象严重等诸多问题。

针对我国当前存在的包括检察官遴选在内的各种司法问题，党和国家表现出了改革的坚定决心。2013年11月12日中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选制度，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”随后中央全面深化改革领导小组会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等文件。2014年10月23日十八届四中全会通过了《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对司法改革提出了具体的进一步要求。广东、上海等试点省市纷纷采取具体举措，落实中央司改精神，然而各地做法不一[1]。

放眼全球，在目前全世界190多个国家中，有65个国家在其宪法文本中对司法机构和司法制度做了相关规定[]，这些国家中的绝大多数对检察官的遴选制度也做了规定。通过对各国宪法文本中有关检察官遴选的规定进行梳理分析，并对相关国家的检察官遴选制度的理论和实践进行研究，比较其遴选理念、制度、实践及背后原理的不同，进而为改革和完善我国当前的检察官遴选制度所借鉴，并提出可行性的建议，具有重要的理论意义和实践价值。

二、我国检察官遴选制度存在的问题

随着《检察官法》等法律制度的实施，我国现行检察官的遴选制度与过去相比，已有很大的进步，但由于社会的进步和我国司法改革的不断深入，检察官的遴选制度也出现了一些新的问题。对于我国当前检察官遴选制度存在的问题，可归纳分析如下：

（一）缺乏精英化、同质化，经验门槛过低

1．非法律专业毕业人员可担任检察官职务不利于检察官队伍精英化。法律专业本科阶段的学习，不只是个单纯学习法律知识的过程，也是个法治理念植根、法治信仰树立、法律知识储备、法律思维培养，法律技能提高等法律素养全方位培育和提升的过程，对于培养检察官精英化队伍非常重要，而《检察官法》第十条把高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识也作为检察官从业的资格要求，不仅条件过低，而且随意性大。[2]过低的从业资格门槛是造成检察官素质良莠不齐的重要原因。

2．对学历的变通规定不利于检察官队伍的同质化。《检察官法》第十条第三款规定“适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民检察院审核确定，在一定期限内，可以将担任检察官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。”该规定，在早先法律人才比较稀缺的历史阶段发挥了一定的积极作用，但是今非昔比，当前我国法律专业本科毕业人才队伍已非常庞大，若依旧保留该学历变通规定不利于检察官队伍的同质化。

3．对担任省级以上人民检察院的检察官的法律职业经验和技能要求过低。我国《检察官法》第十条规定了担任检察官必须具备的条件，该条第（六）项规定：“获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官，应当从事法律工作满二年”。检察官是个专业性及实务操作性都很强的职业，且检察官的工作和公民的财产、人身自由和生命息息相关，要胜任检察官的实际工作，需要较长时间的实务历练和实践经验的积累，而《检察官法》第十条第（六）项规定的年限明显较低，不利于检察官职业经验的积累和职业技能的掌握。

（二）“从事法律工作”认定范围过宽，有违法律职业要求

从1995年《检察官法》实施，到2001年《检察官法》修正，再到2008年《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》发布，我国对检察官拟任职的职业经验要求在不断提高。拟任基层人民检察院检察官，要求具有二年以上法律工作经历；拟任市（地）级人民检察院检察官，要求具有三年以上法律工作经历；拟任高级人民检察院检察官，要求具有五年以上法律工作经历；拟任最高人民检察院检察官，要求具有八年以上法律工作经历。2006年2月24日全国人大常委会法制工作委员会将《检察官法》第十条第一款第（六）项规定的“从事法律工作”的涵义解释为：“主要包括从事国家或地方的立法工作，审判、检察工作，公安、国家安全、监狱管理、劳动教养管理工作，律师，法律教学和研究工作，党的政法委员会以及政府部门中的法制工作等。”这种解释过于宽泛，在上述如此之多的机关工作中，有相当一部分工作并不直接和法律相关，或者和法律事务接触不多，难以满足检察官任职所应当具备的法律职业经验要求，无法保证检察官的素质。若规定的要求流于形式，则有违强化拟任检察官法律职业经验的初衷。

（三）遴选程序中职业培训的缺位

2007年最高人民法院发布的《检察官培训条例》明确规定，拟任检察官的人员须接受初任检察官培训，培训后通过考试、考核合格的，方可任职。但是，目前我国推行的这种培训，主要是针对那些已经过检察官遴选程序并被录用的人员进行的一次岗前培训，是遴选后的程序，而不是遴选前的培训。由于我国目前的这种检察官遴选后的培训没有与检察官遴选实质挂钩，参加培训的通常都能合格，基本上不存在优胜劣汰的竞争机制，培训的实际成效未能很好得到体现，这不利于检察官素质的严格把关。

（四）缺乏专门遴选机构

我国缺乏专门的检察官遴选机构，现行负责对检察官进行选举或任命的各级国家权力机关并没有专设负责对检察官资格进行审查的委员会，对检察官信息了解并不充分、全面、专业，存在信息不对称等问题。虽然各试点省市开始探索建立相应的遴选委员会，但各地做法迥异[3]，遴选机构和组成人员差异很大，遴选方法等也存在差别，因此，很有必要对检察官遴选工作进行规范，包括遴选机构的设置，对候选人的审核、提名、考察、上报，以及对相关事务进行协调等等。此外，十八届四中全会通过的《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出探索设立跨行政区划的人民检察院，跨行政区划检察官的遴选也是当前司法改革需要解决的一个重要课题。

（五）遴选程序公务员化严重，且不规范

这方面的问题具体表现在如下几点：

1．检察官遴选程序公务员化现象严重。我国目前的检察官和公务员招录共用同一程序，这有违司法职业的特殊性。检察官和公务员是两个截然不同的群体，有不同的任职资格要求，行使的职权内容和特性也均各不相同：检察官行使司法权，要求独立；公务员行使行政权，要求服从；检察官的思维是客观的，要求遵循事实；行政官的方法是经验式的，是权宜之计。[4]国外检察官遴选普遍采用不同于公务员的方式和程序[5]。我国当前检察院实行行政化管理，各种政策指标和行政考核对检察官正确履行司法职责产生一定负面影响。检察官遴选的公务员化，不能体现检察官职业的特有规律，不能反映检察官职业的本质要求，也不能适应检察官职业化、精英化的需求。

2．尚未建立科学、规范和系统的遴选程序。我国《宪法》、《检察官法》等规定了不同等级检察官的选举和任命机关，但没有明确规定提名、考核等具体程序。中组部和最高人民法院及最高人民检察院联合发布的《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》虽然比较明确地规定了公开遴选初任检察官的程序，但该办法只是公开遴选初任检察官任职人选的方式之一，且只适用于遴选人民检察院初任非领导职务的检察官任职人选，其他不通过公开遴选方式选拔的初任检察官或者担任领导职务的检察官的遴选，则缺乏统一、规范和明确的程序规定。目前我国各级国家权力机关遴选检察官，没有对候选人进行全面深入了解和专业实质考察，仅凭着上报的书面材料就决定任命，多为走过场，流于形式，且缺乏前置考核程序。

（六）司法权地方化问题严重

根据我国现行制度，地方的检察官由地方国家权力机关产生，这种检察官遴选制度容易滋生地方保护主义的思想，在实际检察工作中很难避免带有地方主义的倾向，不利于维护司法的公正和权威，也不利于维护全国法制的统一。长期以来，我国检察官角色被严重行政化、地方化，改革前检察官所处的司法体制是由同级政府掌握人、财、物的行政化体制，检察官群体内部管理制度是行政式命令服从关系的制度，检察官的思维方式是按照行政官吏的模式来培养和倡导的。[6]这些机制违背了司法的本质，也有损检察官的独立公正地位。

三、域外检察官遴选制度的借鉴

放眼世界各国的司法制度，如何遴选检察官，都是一个关键问题。各国关于检察官的遴选制度，基于各自的法律文化传统和司法实践经验而各不相同。下文将从遴选理念、遴选标准、遴选主体、遴选方式、遴选程序等几个方面对国外检察官遴选制度进行介绍，以供我国检察官遴选制度改革时参考。

（一）遴选理念

检察官遴选理念对检察官遴选制度和遴选实践具有指导作用。独立、公正、权威的司法理念是各国普遍追求的目标。然而，由于社会历史文化等方面的不同，各国在理念上也有不尽相同之处。英美法系国家宪政理念以自由主义为指导思想，受此影响该法系下检察制度渗透着个人权利优先保护，以公民权利制约司法权利的基本价值趋向。[7]美国著名宪法学家劳伦斯・M.・费雷德曼（Lawrence M. Friedman, 1930- )认为政治领袖应当是民众的公仆，应当能及时反映民众的意愿。他指出，“要做到这一点，唯一的现实方法就是迫使他们竞选职务”[8]。“选举是一个程序，抑或是一个解决政治冲突和实现裁判的方法”，费雷德曼主张，“在民主社会中，选举是保障政治实体具有公正性和正当性的唯一途径；同时也是公正且正当地解决政治实体内部冲突的唯一途径”[9]。受自由主义理念影响，1832 年，密西西比州首先在州宪法中明文确定实行检察官选举制。[10]1912 年，几乎所有的州都加入了这一潮流之中。[11]

（二）遴选标准

鉴于检察官职业的专业性和特殊性，域外国家对检察官的遴选资格普遍做了比较严格的规定。例如，在英美法系的典型国家美国，根据《美国律师协会刑事司法准则》( American Bar Association Standards for Criminal Justice) 之《检察职能》( Prosecution Function) 第3-2.