刘练军：法院科层化的多米诺效应

【摘要】我国法院的科层化建制并非源于宪法之规定，而是在政治实践中形成的，属于一种宪法惯例。此等法院建制引发了一系列连锁反应即多米诺效应。它使得法官缺乏身份保障而处于科层化生存状态，并导致法官流失和不务正业，由此对司法效率构成制度性障碍。比较研究发现我国每千人涉诉人数有限，法官与人口比例颇高，法官人均案件负担其实很轻。所谓“案多人少”完全是因一线判案法官过少引起的，其根源在于法院的科层化和行政化。此等体制不利于吸引优秀法官坚守判案一线，结果是知名法官难产，法官之治的经典法治模式因此而难以形成。

【关键词】法院 法官 科层化 “案多人少” 知名法官 多米诺效应

2014年2月，一则“中央政法委通报10起政法干警违纪违法典型案件”的新闻报道在各类媒体上热传。其中，备受关注的是最高人民法院（以下简称最高法院）咨询委员会原秘书长刘涌涉嫌受贿案。[1]此案受到社会各界热议的一个重要原因，是刘涌系此次被通报的十位违纪违法人员中职务级别最高的一位，属于正厅局级官员。然而，无论是最高法院咨询委员会还是其秘书长刘涌，在本案爆发前均鲜为人知，甚至在最高法院官方网站“机构设置”一栏中都找不到咨询委员会这样一个机构。[2]但此机构及其秘书长刘涌这个人无疑是有的。资料显示，最高法院咨询委员会成立于1993年12月。2013年11月，《人民法院报》还专门刊发了评论文章，回顾并充分肯定了最高法院咨询委员会成立20来的工作和成就。[3]根据2009年5月修订的《最高人民法院咨询委员会简章》第4条之规定，委员会秘书长由最高法院在职干部担任。案发前，担任咨询委员会秘书长的刘涌是最高法院审判员，但其审判员身份在2013年8月第十二届全国人大常务委员会第四次会议上被免去了。审判员职务被罢免应该是他东窗事发之前凑。

笔者无意对刘涌涉嫌受贿案刨根问底，之所以将此案作为引子是因为它所内含的信息密码正是本文所要探讨的主题――法院科层化及其多米诺效应。游离于法庭之外的咨询委员会秘书长刘涌，竟然几年来（2008-2013年）持续接受当事人的请托，为案件审理说情打招呼，干扰甚至左右法官的裁判。这里面值得探究的问题可谓多矣。试想，如果最高法院不曾设置这样一个咨询机构，那还会有原秘书长刘涌涉嫌受贿案吗？如果刘涌不做秘书长，那最高法院不是又多了一位判案的法官吗？如果法院里不是“有多大的行政职务，就有多大的裁判权”，[4]即如果法官的审判实现了宪法第126条所规定的独立，法院内外各级行政官员均对个案裁判无缘置喙，那诸如事务性官员刘涌为案件审理说情打招呼之类的司法腐败不就可以杜绝吗？由此可知，刘涌涉嫌受贿案不但在某种程度上反映了法院科层化设置和法官科层化生存的现实，而且直接揭示了我国法院行政化严重、审判未曾独立及审级制度形同虚设等司法现状。本文所要探讨和剖析的正是隐藏于本案背后的此等法院科层化问题。

笔者以为，当下我国法院面临的诸多难题都与法院的科层化体制息息相关，诸如法官流失、“案多人少”以及知名法官难产等司法难题，实际上都是由法院科层化体制引起的――本文称之为法院科层化的多米诺效应。尽管对于法院的科层化问题学界早已有关注――下文中的相关参考文献即是明证，但鲜有学者对法院科层化的多米诺效应展开系统的分析和论证。准此，本文尝试从法院科层化视角检讨当下我国法院所面临的诸如司法行政化和“案多人少”等矛盾与难题。

一、法院科层化建制与司法行政化

司法行政化问题受学界和实务界诟病可谓久矣。此问题背后的根源在于法院的科层化，而科层化在我国法院实乃根深蒂固、深入人心。1949年新政权创建时，作为全能型政府重要组成部分的法院就是严格按照科层体制建立起来的。在科层化建制方面，法院与公安机构、税务机关等行政部门一样，都是依据所在地区行政级别高低而配置设立的，从组织架构到运作机制法院和其他政府部门毫无二致，堪称出自同一个模板，法官职业的独立性与司法审判的法律性等司法本质特性，在法院建制过程中完全被有意无意地忽略了，其结果是司法行政化问题不但明显严重而且不易破解，既影响了司法效率又耽误了司法公正。

大致说来，我国四级法院即最高法院、省高院、市中院和基层县法院，其规格分别为省部级、地厅级、县处级和乡科级。我国四级法院的行政规格正好与我国“省―市―县（区）―乡”的四级地方行政区域层级划分吻合对应。此等对应关系使得各级法院在规格上均比同级政府低一级。值得指出的是，各级法院一律比同级政府低一级的建制规格并不是宪法和法律规定的，而是我国现实政治权力架构的必然产物。关于法院，我国宪法规定它是“国家的审判机关”（《宪法》第123条），对于其性质、职能、产生办法之外的规格问题宪法未作任何规定。《法院组织法》亦未就法院的建制规格作出明文规定。是故，现行的最高法院比中央政府规格低一级、地方各级法院比所在地区政府规格低一级的法院建制规格，是在政治实践中形成的，属于一种“宪法惯例”。然而，这种宪法惯例恰恰是违反宪法的，因为现行的法院建制规格乃是将法院“当作同级政府的职能部门”[5]的结果，而在我国宪法所设计的人民代表大会政制架构下各级法院与同级政府原本是彼此平等、相互独立的。在每年的全国人大会议上最高法院院长跟国务院总理一样直接向人大报告工作，而不是向国务院总理报告工作亦证明了它们在全国人大面前的平等关系。法院在规格和地位上低于政府、前者隶属于后者，法院与政府之间此等实然的规格关系没有任何宪法依据。不宁唯是，我国宪法还明文赋予法院独立之地位。《宪法》第126条规定法院“独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。在实践中形成的法院被当作同级政府一个职能部门的宪法惯例，使得“独立审判”、“不受干涉”的宪法规定最后都难免沦为一纸具文，在法院独立于各级政府问题上我国宪法已然成为毫无实效力的名义宪法。[6]

我国四级法院之间等级分明且均比同级政府低一级的科层化建制规格，实际上是我国单一制国家结构形式下科层化分权管理模式在司法领域的反应。此等严格科层化的法院建制其消极影响是显而易见的。首先，不利于法院在同级政府面前的独立，为实践中政府行政权凌驾于法院审判权之上创造了条件。其次，有碍于上下级法院之间的独立，使上诉法院实际上变为对下级法院具有一定规制和监管权力的“上级”法院。[7]最后但同样重要的是，这种科层化的建制使得法院内部的组织架构亦沿袭严格的科层化模式，其结果是应然的法官独立被科层化管理层层稀释，法官在实践中变得惟命是从、毫无独立性可言。法院的科层化建制集中体现在法院院长这个角色身上。以院长为核心的法院领导群体俨然成为各级法院的特殊阶层，他们游离于审判庭之外但又具有凌驾于法官审判权之上的权力和职责，法院科层化的吊诡之处即在于此，司法行政化的根源亦在于此。

时至21世纪之今日，我国各级法院院长最核心的角色还是管理家角色，次等重要的角色是政治家，应然的法律家角色在司法实践中并未得到重视。[8]缺乏法学教育背景和法律从业经验，因而不具备担任法官资格要件之人被任命为法院院长的情形始终屡见不鲜。以我国31位高级法院现任院长为例（参见图1）。从其公开的履历上看，这31位院长中仅有15位有法学教育背景（不包括各级党校的法学背景），获得律师资格证书的仅1人，他们中间仅仅只有7位有过助理审判员和审判员经历，[9]也就是说仅有23%的高院院长曾在一线参与过案件的裁判工作。77%的高院院长不曾有过听审和裁判案件经验，都是从司法行政岗位提拔甚至是从其他政府机构空降而来。由他们这种司法裁判经验明显匮乏之士主政各个省区的法院工作，司法裁判的基本原则与规律能得到多大程度的遵循和尊重不能不令人怀疑。

图1：我国高级法院院长教育背景、律师资格和裁判经历情况

说明：本图系作者根据访问各地高级法院网站后（2014年5月6日访问）自制而成。

一半以上的高院院长未接受过正规的法学教育训练，超过四分之三的高院院长缺乏司法裁判经验，此等简单事实足以说明我国各级法院依然是国家科层体制下的一个普通机关，而非以依法裁判案件为唯一职责的近代化和专业化的司法部门。不宁唯是，“两无”（无法学教育背景、无法律从业经验）院长在其任期内往往还会进一步强化和巩固法院的科层化。理性人都选择在自己熟悉的领域将其经验与才干发挥到极致，而避免进入或介入本人不擅长、没经验的领域，此乃所有理性人行事处世之基本规律，相信法院院长亦不例外。既然如此，那为了稳固和加强其在法院中的权威地位以便更好地掌控整个法院，法院院长必然会采取种种措施来加固法院的科层化体制，因为科层化的官僚体制是最稳定、最有利于维护顶层领导人权力及权威的体制，这一点已然为人类历史经验所证明。韦伯就指出：“凡是彻底实行行政管理的官僚体制化的地方，那里就建立一种统治关系的实际上牢不可破的形式。官员个人不能摆脱他所属的机构。职业官员连同他的整个物质的和精神的生活都与他的工作紧紧地联系在一起。”[10]在严密的科层化体制中，下级不但受到上级严格的监控，而且执行上级的命令既是他的义务，亦为他的荣耀，下级甚至根本不问命令是否与法律法规及其道德良知相符。这就是所谓职务感优先于自我意愿的官僚的精神。此等官僚精神在我国科层化的法院里当然同样盛行弥漫。法院里行政领导权多大，裁判权就有多大，一个远离法庭的秘书长都能长年干预法官的审判，其根源在于法官在我国其实就是科层体制下的官僚，而非近代意义上的“除了法律没有别的上司”[11]的真正法官。法官官僚化是法院科层化和司法行政化的必然结果。我国法院的科层化问题并未随着国家法制的完善和法治的进步而得到一定程度的消解，相反它变得愈来愈严重，其中一个重要原因是与近代化法院相比科层化法院更受各级法院领导偏爱。我国法院内部的科层化及其运作上的行政化很大程度上都是由法院领导自主建构而来的。

三十余年来，以最高法院为核心的全国各级法院，持续地以“案多人少”为由申请增加法院编制。在规模上，1978年全国各级法院实有人员5.9万人，到1982年增至13.4万人，[12]而到1987年底即达到19.5万余人，五年里全国法院人数增加了35.8%。[13]1988年一年全国法院更是增编3万余人，第二年又继续增加1万余人。[14]到2008年时，全国法院共有法官及其他工作人员30多万人，[15]五年后的2013年这个数字又净增3万达到33万。[16]随着法院人数规模的急速扩大，法院内部的科层化变得越来越细密，层级之间的壁垒亦越来越坚固，而这一切可以说都是由法院自主地建构起来的。与其他政府机构有过之而无不及的法院科层化管理，导致法院内部承担审判职能的业务庭只增不减，与审判相关或不相关的司法行政部门和政工机构亦随之倍增，两者呈现出你增我长、你追我赶的齐头并进态势。于是，法院里竟然有一半甚至超过一半的人员属于不审判的法官，而为数有限的法官中又有相当一部分人不在一线裁判，“退居二线”的他们却扮演着指导和监督一线法官判案的角色。法院规模在扩大、人员在倍增，但所谓“案多人少”问题却始终得不到有效解决。表面上看这种人员与效率之间的严重不对称是由司法行政化引起的，但其根源在于法院的科层化体制。

改革开放以来，我国法院内设机构越来越多，非审判的管理部门叠床架屋，专职从事各种内部管理的官员人满为患。如1978年最高法院仅内设5个正局级部门，到2008年其正局级机构暴涨至31个，[17]差不多每年增加一个正局级部门。正所谓上行下效，这期间地方各级法院紧跟最高法院的部门增设节凑，亦步亦趋，最高法院每新增一个部门，